区域协调是长江三角洲城市群发展的基本理念

郁鸿胜

摘要：经过多年实践，长三角区域合作已进入多形式、宽领域、深层次的实质性深化提升阶段，所设立的若干个大平台与若干个专题均已取得阶段性成果，其协调机制建设向着制度化、规范化和法治化全面发展。不过目前，上海市域都市圈规划和建设还缺乏统一认识和相关研究，还没有将规划和建设上海市域都市圈上升到推进上海城乡一体化、打破行政区划的重要高度来认识。上海作为核心城市，在长三角城市群中发挥的作用有限，因此长三角要建设具有全球影响力的世界级城市群，上海就必须要规划和建设上海市域都市圈，加快形成上海城乡经济社会发展一体化新格局，以充分彰显上海市域都市圈能级。

国务院在今年6月3日批复了长江三角洲城市群发展规划。城市群发展是提升国家综合竞争力的基础。我国城市群发展规划中，将国家级的城市群拟定了17个。国家一级城市群有3个：长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群。国家二级城市群有2个：长江中游城市群、成渝城市群。国家三级城市群有12个。我国的17个城市群的国民生产总值占到了我国的国民生产总值60%。其中，国家3个一级城市群的经济总量占我国的40%。长三角城市群经济总量占我国的21%。珠三角城市群经济总量占我国的10%。京津冀城市群经济总量占我国的9%。作为我国“十三五”的区域发展三大战略，即“一带一路”战略、京津冀一体化战略和长江经济带发展战略，都与城市群发展有着密不可分的关系。

长江三角洲城市群发展规划中的一个新亮点，是构建“一核五圈四带”的网络化空间格局。“一核”是指上海都市核心，起到龙头带动的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用。“五圈”是指：南京都市圈，包括南京、镇江、扬州三市；杭州都市圈，包括杭州、嘉兴、湖州、绍兴四市；合肥都市圈，包括合肥、芜湖、马鞍山三市；苏锡常都市圈，包括苏州、无锡、常州三市；宁波都市圈，包括宁波、舟山、台州三市。“四带”是指：沪宁合杭甬发展带，依托沪汉蓉、沪杭甬通道，发挥上海、南京、杭州、合肥、宁波等中心城市要素集聚和综合服务优势；沿江发展带，依托长江黄金水道，打造沿江综合交通走廊，增强对长江中游地区的辐射带动作用；沿海发展带，实施陆海统筹，协调推进海洋空间开发利用、陆源污染防治与海洋生态保护；沪杭金发展带，依托沪昆通道，连接上海、嘉兴、杭州、金华等城市，发挥开放程度高和民营经济发达的优势，统筹环杭州湾地区产业布局，加强与衢州、丽水等地区生态环境联防联治，提升对江西等中部地区的辐射带动能力。

长三角在区域协调发展的体制机制建设上，做了许多工作，成效显著。归纳起来，比较突出的是做了四个方面的工作。其一是建立了长三角区域“三级运作、统分结合”的区域协调互动合作机制，形成了以决策层为核心，由决策层、协调层和执行层共同组成的多层次合作机制体系；其二是推进了长三角区域一体化市场体系建设，加快构建区域一体化大市场，建立了长三角区域市场一体化合作工作机制；其三是建设多层多样的生态环境协同保护治理机制，在长三角区域积极探索长三角区域环境保护合作机制；其四是探索建立了区域公共治理合作机制，在长三角区域开展了长三角区域突发公共事件的城市合作与制度合作。

经过多年实践，长三角区域合作已进入多形式、宽领域、深层次的实质性深化提升阶段，所设立的若干个大平台与若干个专题均已取得阶段性成果，其协调机制建设向着制度化、规范化和法治化全面发展。当然，长三角城市群在协调体制机制上还存在着一些问题。如，长三角区域在互动合作机制方面，规划体系不健全，顶层设计不到位；在市场一体化建设机制方面，大通关建设有待提升，启运港退税试点有待扩大，统一市场体系建设有待完善；在生态环境协同保护治理机制方面，长三角发展迅速，带来区域环境容量严重不足，区域环境质量难以根本改善；在公共服务和社会治理协调机制方面，长三角城市群大量流动人口使社会管理能力不足；在区域政府协调机制方面，政府间协调机制有待进一步完善。

上海作为核心城市，在长三角城市群中发挥的作用有限，因此长三角要建设具有全球影响力的世界级城市群，上海就必须要规划和建设上海市域都市圈，加快形成上海城乡经济社会发展一体化新格局，以充分彰显上海市域都市圈能级。长三角核心区域的城市群由53个城市组成。在该城市群区域内，平均每1 800平方公里有一座城市，大约70平方公里有一座建制镇。在总长不超过600公里的沪宁、沪杭、杭甬三条铁路线上，密布着20座城市，平均每30平方公里有一座城市。值得关注的是，在这个城市群中，上海的集聚和辐射功能绝大部分集中在中心城区的600平方公里，郊区的城镇集聚和辐射力总体很弱。为此，上海要跳出原来城乡规划体系的思维定势，从建立世界级城市群的发展眼光寻找突破点。上海市域都市圈应该构建中心城（特大城市）—大城市—中等城市—小城市的城市等级规模体系。同时，规划和建设上海市域都市圈，应成为推进上海农村改革发展的重要内容，它是跳出上海老的城镇体系，调整上海城市空间布局、推进城乡一体化，加快城市化进程的治本之策。

上海市域都市圈是服务长三角、打造世界级城市群的基础。未来发展中，上海市域都市圈要规划和建设大城市（次中心城市）若干个，中等城市控制在十几个，小城市控制在几十个。上海市域都市圈中的大、中、小城市与城市行政级别无关，与城市区位有关。也就是说，不能再像原来那样，按照区县来平均分配规划和建设城市数量，而是应根据城市区位的实际发展，科学规划郊区的城市数量和规模。

目前，上海市域都市圈规划和建设还缺乏统一认识和相关研究，还没有将规划和建设上海市域都市圈上升到推进上海城乡一体化、打破行政区划的重要高度来认识。上海还没有制定较权威、较系统、较规范，能与国际大都市城市等级规模体系相匹配的上海市域都市圈规划，还缺乏市域区与区间的体制和机制设计思路，市域都市圈的政策研究还无人问津，更没有开展制度和法律方面的研究。上海各区县和乡镇还是以行政级别的管理方式，规划城镇功能定位和发展规模。如果对这些重大问题不花大力气去解决，就不能在上海市域内打破行政壁垒，解放思想、大胆探索，实现城乡一体化就会流于口号。

在新形势下，新一轮的上海城乡发展战略和布局规划将决定上海新一轮重大调整和转型的成败。建议着眼长远规划和建设上海市域都市圈，加快调整上海新一轮的城乡空间布局；建议引入城市群的概念，按照市场经济的运行规律，打破行政区划疆界，更好地发挥市和区县两级政府的积极性，实现上海中心城区和区县发展与长三角城市群联动。