关于全面从严治党下强化党的制度执行力研究

2016-10-27侯晨晨

商 2016年28期

侯晨晨

摘要：党的制度执行不力的不良现象在党内长期存在，不仅削弱了党的法规制度的严肃性和权威性，而且不利于巩固党的执政地位。全面从严治党战略实施以来，中国共产党以制度治党不断完善党的自身建设和制度建设，在“狠抓执行力”的强调下，党的制度执行力大有提升。然而要确保全面从严治党战略真正贯彻落实，就必须保证制度执行的长效性，不断强化党的制度执行力。

关键词：制度执行力；全面从严治党；制度建设；制度建党

坚持党要管党，从严治党是中国共产党成立以来的优良传统和基本经验。面对新形势下的“四大考验”、“四大危险”，全面从严治党，是我们党在新形势下进行具有许多新的历史特点的伟大斗争的根本保证，关键是要把权力扎进制度笼子，更多用制度治党、治权、治吏。制度治党是实现全面从严治党落到实处的保障，而制度的效用取决于制度执行力。因此，强化党的制度执行力不仅仅是制度治党的关键，更是全面从严治党的治本之举。

一、党的制度执行力存在的问题

拥有一整套党内法律规制度是中国共产党的一大政治优势，然后现实的状况是，我们不是缺制度，而是缺执行。“挂在墙上，写在纸上，说在嘴上”的执行不力现象是我党长期面对的问题。

（一）制度空洞

制度空洞指一些制度表面“光鲜好看”，而内里存在系统性、程序性、严谨性、可操作性等不足或缺失的空洞。一些制度在内容和规定上原则化过于强势，条例过于抽象模糊、制度空泛化笼统化过多，这些制度执行起来，不可避免地会出现执行主体“钻空子”、“打擦边球”、为私利谋求披上“合法的外衣”等现象。这种只有“观赏性”而没有实用性的制度，在现实中无法得到执行，也达不到制度应有的效果。

（二）制度拼凑

制度拼凑是制度的执行主体基于自身心态、认知和利益等要求，在执行制度的过程中，对制度的条文断章取义，任意增添或删减，以达到自己理想的“实用”效果。一些涉及组织利益和个人利益的制度，在执行上存在这种“为我所用”、，“上有政策，下有对策”等问题，对自己或群体有利的制度就遵守、积极执行，不利的就变通、规避。同时，在执行制度中还搞“多重标准”，出现违反制度的行为，若是自己或与自己关系密切的人，则听之任之；若是与自己无利益关系的人，则严格处理，甚至让对方“背黑锅”。这种选择性的制度执行严重违背了制度设计的良好出发点，使制度在执行中严重“变形”。

（三）制度倦怠

制度倦怠是一种逐渐脱力的执行行为，是制度在反复的落实中，随着时间的推移往往会出现逐渐“松弛”的现象。需要长期持续坚持的制度，在执行过程中，如果曝光率下降、监督力度减弱、资源配置跟不上，领导干部在制度执行上就会脱力，使轰轰烈烈启动的制度最终归于沉寂，成为束之高阁的一纸空文。这种“先紧后松”的制度执行不仅破坏了制度的一贯性，而且淡化了制度的价值。

（四）制度虚化

制度虚化是一种消极的制度不执行，指制度出台后没有付诸执行，或者制度在执行了一段时间后就进入休眠状态。比如，一些禁止性、惩罚性的制度，在执行上存在怕得罪人、不干胶真、回避问题的现象，对一些违法乱纪行为不敢管、不敢抓，睁一只眼闭一只眼，导致了一些制度形同虚设，使这些制度弹性有余，刚性不足，严重损害了制度的规约功能。

（五）制度敷衍

相比制度虚化的消极不执行，制度敷衍是一种积极的制度不执行，是执行主体执行制度时，“只做表面性宣传、走形式主义的过场，只停留在照搬、照抄、照转的简单层面，而并没有采取切实的措施和有效的行动来落实制度，最终造成了制度执行的表面化”①。对于监察力度小的制度，一些领导干部在宣传时大张旗鼓，在形式上大做文章，对于制度的执行只在口头上表态度、诉决心，而很少甚至没有将态度、决心转化为实干。这种象征性的制度执行，使党的制度执行力流于空谈，极大阻碍了制度目标的实现。

二、党的制度执行力短缺的原因

制度执行力的本质是由执行制度、执行主体、执行客体和执行环境等多个执行要素构成的系统，制度执行力也是这一系统中各个要素相互关系、相互作用而产生的合力。因此，在很大程度上，党的制度执行不力的结果是由于各个执行要素自身的问题所导致的。

（一）制度层面

制度的建立和完善是制度执行的前提和条件，制度自身的好坏对其可执行性有直接影响。所以，党的制度执行力不足，和党的制度自身缺陷有着直接关系。首先，是合法性不足。有的制度在制定时缺乏调研和意见的咨询征求，有的制度在设计时没有相关的法规论证，导致其在内容上与国家法律法规不一致。这样不合法的制度出台不仅徒增制度文本的冗杂，而且执行起来也是困难重重。其次，是科学性不强。党内法规制度庞杂繁密，尚未形成完整、科学的制度结构体系。有的制度相互重复冲突，有的制度和党章、党的路线方针政策不一致，甚至相抵触。在党的众多制度中，实体性、原则性和内容上笼统抽象的制度规定过多，而程序性、具体性和明晰精确的制度规定太少。加之制度在执行规则、执行流程、执行过程上监督机制不健全，使一些制度在执行时存在过大的随意性和变通性。最后，是强制性不高。强制性是制度的基本特征，制度的约束力要想行之有效，必须有强有力的保障性规定和措施。党的制度执行力软弱，很大程度上是由于缺乏后果模式导致的，很多制度只明确了应该怎么做，而没有明确违反规定怎么办。缺乏惩戒性使制度的刚性软化，制度的执行也只能流于表面。

（二）执行主体层面

制度的执行力关键在于人本身，执行主体对于制度的执行力具有主导性的关键作用。领导干部作为党的制度的执行主体，在执行上的不想为、不能为、不敢为极大地削弱了党的制度执行力。不想为，是思想意识上的认同缺失，也是动力的缺失和价值取向的偏差。一些领导干部精神上缺“钙”，缺乏创新进取的意识和积极奋斗的精神，怕得罪人，怕“枪打出头鸟”，怕做事出问题，导致严格执行制度的意识薄弱，因此会出现执行时的生搬硬套、歪曲变形，甚至消极规避。不能为，是能力素质上的本领危机。一些领导干部在党的制度认知上，对党内法规条文、制度的核心精神、目标指向等缺乏正确认识；在沟通协调上，受官本位思想影响，多采取强制、硬性的执行方式，缺少与平行信息互通共享，垂直信息回流反馈；在灵活执行上，尚未脱出“计划经济思维”的束缚，对新形势的认识不到位，在执行上，若没有上级的指示，便毫无动力或束手无策。不敢为，是责任担当的精神的缺乏。一些领导干部缺少忧患意识和的责任担当，以不得罪人、不做错事为制度执行的准则，面对错误、违纪行为不敢批评指出，而是无原则地退让迁就，空有执行之权而不担执行之责，加之缺乏强力的执行监督控制和有效的责任追究，执行责任难以落实，执行活动的推进更是举步维艰。

（三）执行客体层面

执行客体作为制度的约束对象，不仅承担着制度的执行，而且对于执行活动有着反馈和回应，影响着制度的执行。中国共产党拥有八千万党员的庞大队伍，党员的行为多样、利益多元、关系复杂在一定程度上制约着党的法规制度执行的效率和质量。对于普通党员来说，存在党章规定的权力长期得不到保护的问题，因此，在制度执行活动中，普通党员对于制度的规定可能会刻意回避。一些党组织功能弱化，对于党的法规制度宣传不到位，使普通党员缺乏对制度的认知，难以树立起维护制度的意识和主动配合制度执行的自觉。而一些领导干部强硬的制度执行方式，更容易引起党员的反抗意识和消极不配合，这种对抗意识一旦在广大党员群体中扩散，会使党的制度执行更加艰难。

（四）执行环境层面

“党的制度的执行总是在一定的环境中进行的，执行制度既是为了改造和影响环境，同时，制度的执行活动更是无时无刻受到环境的制约和影响”。②我们党面对的制度执行环境问题主要有一下几个方面。第一，社会转型的特殊时期对制度执行的冲击。目前，我国社会主义市场经济改革进入深水期，社会结构快速变迁，多元文化交融碰撞，与此同时，社会转型也带来了一些负面影响。在这个特殊时期，一些党员干部的理想信念和价值导向发生偏差，淡化了对党的法规制度的敬畏，缺乏执行制度持之以恒的毅力和百折不挠的韧劲。第二、传统不良文化对制度执行力的腐蚀。熟人社会依然在党内占一定地位，“官本位”、“人治”“特权”等传统思想导致党内一些党员干部法制意识和制度意识有所缺失，权大于法、言重于法的现象普遍存在。这种背景下形成的各种党内“潜规则”侵蚀和破坏了党内正式法规制度，对正式制度的执行造成了干扰和妨碍。

三、进一步强化党的制度执行力的对策建议

制度的严格执行不仅是制度治党的重要构成部分，而且是保证全面从严治党落到实处的关键力量。十八大以来，党中央以“踏石留印”和“抓铁有痕”的劲头狠抓制度落实，并在落实全面从严治党制度上做出了一系列突破和创新的新举措：更加注重衔接匹配制度体系和严格执行制度规则；既抓“关键少数”的率先垂范作用，又将“两学一做”党性教育向广大党员延伸；以思想教育和作风建设改善党的制度执行环境等等。同时，“抓老虎”、“打苍蝇”行动也取得了一系列重大成果。但是，制度执行力的强化是一个长期的、艰巨的过程。当前，党的制度在执行上依然存在制度理论研究的欠缺、党组织能力不够、激励力度不足、执行文化短缺等问题。要切实强化党的制度执行力，加强制度治党，确保全面从严治党落到实处，就必须进一步强化党的制度，完善提高执行力的长效机制。

（一）继续强化党的制度执行力

首先，要继续加强党的制度顶层设计，增强制度明晰性。全面从严治党战略实施以来，党的制度建设在合法性、科学性、强制性方面都有所突破创新，使党内外制度衔接更加流畅，制度的程序性、针对性、实效性、可操作性等得到加强，党内制度体系更加科学严密。但是在一些制度文本中依然存在语句模糊笼统的情况，比如，《中国共产党纪律处分条例》中存在“从重处分”、“情节较重”等定向偏向的词语。要使制度便于执行，就要继续增强制度的明晰性和定量性，减少执行主体的自由裁量空间，确保制度准确、刚性地执行，绝不给制度规避留有余地。

其次，要提高党组织的能力，强化组织执行力。除了党员干部，党组织也是党的制度的另一大执行主体。目前，“一些党组织存在对党组成员亲和力不足，对党员干部的管理监督失之于软，失之于宽，失之于松”③等功能弱化的问题，使组织的制度执行力也随之被削弱。要发挥好党组织的功能，提高组织的执行力，可以从以下三个方面入手。第一，解决组织能力短缺，首先要优化组织结构，通过完善组织的年龄结构、性别结构、知识结构等，架起既有平衡性，又有优势性的组织能力结构，由此建立起一个能力组织。第二，充分发挥组织执行力面向总体的能力，利用党组织这个能量源和能量场，在党组织成员提高学习力、服务力和创新力的过程中，不断开发挖掘党员的潜能。第三，党组织要严格组织内的管理制度，严格党内组织生活，健全党员党性分析、民主评议等过程，保证党组织工作运行的制度化。

最后，要完善激励机制，提升制度执行力。强制惩罚机制直接保障了执行力的形成，而正面激励有利于执行主体形成自觉执行制度的意识。为了避免党员干部在制度执行中产生“多干多麻烦，少干少麻烦，不干没麻烦”的消极心理，不断促进党员干部执行制度的积极性和主动性，可以在完善革新党内激励机制上下功夫。要以良好的党内法规制度为保障，以权、责、利对等为原则，坚持发挥思想教育的基础性作用，有机配合适当的正向激励，适当鼓励党员干部对自身利益的恰当追求，对执行活动中按照党内法规制度办事、圆满完成制度目标的领导干部和积极配合、制动参与制度执行的党员，予以多种形式的表扬和奖励。同时，注重领导干部、广大党员、以及人民群众参与到激励措施的设计、制定、修改的过程中，充分咨询和听取各方意见，让激励机制具备自我完善的功能。

（二）完善党的制度执行力的长效机制

第一，要加强理论研究，提升制度的前瞻性。制度执行力的持续有效离不开制度的前瞻性功能。当前，党的法规制度多致力于总结经验和解决当前急迫问题，而制度“防患于未然”的功能尚未体现出来。因此，要提高制度的前瞻性，必须加强党的制度建设理论研究，把握现实问题，摸清制度建设的规律，充分发挥党内外专家学者和“智库”的作用，建立完善的预期实践发展的理论体系，从理论上对党内存在的问题及发展趋势进行预判，有效引导党内行为，提高制度的有效性，保证制度执行的顺利有效。

第二，要构建党的制度执行文化，优化党内制度执行环境。“党内法规制度执行文化，是以提高执行力为基础，力图通过影响执行者的意识心态，把党内法规制度刚性约束变成执行者自觉行动、实践结果的一种认同文化。”④党内制度执行文化的短缺，会使党员干部对于社会主义文化和社会主义价值观的认同存在偏差，一定程度上影响了制度执行者的执行能力。全面从严治党实施以来，在思想教育中以思想建党为制度治党的基础和先导，整顿了党员干部中的不正之风，维护了党的制度的严肃性、权威性，很大程度上净化了制度的执行环境。然而，要使党的制度执行长期有效，还必须注重构建和营造党内先进的制度执行文化。这就要以社会主义核心价值观统领执行文化建设，继承和发扬党内优良传统，坚持以人为本的理念，发挥党员的主体作用，注重客观规律与实践性，合理运用目标管理、激励惩罚、评估指标等不同阶段的执行工具，推动执行文化协调持续发展，培育浓厚高效的执行文化氛围，从而不断优化党内执行环境，促进党的制度执行持续有力。

强化执行力，认真贯彻落实党的制度，是实现全面从严治党的必经之路。通过切实有效的制度执行而赢得广大人民的真心拥护和支持，是巩固党的执政地位的重要手段。在全面从严治党的战略贯彻实施中，党的制度建设已经取得很大收获，党的制度执行力也大有提高，但强化执行力没有休止符。通过强化党的制度执行力进而带动国家制度和社会制度的执行力，我们向着“两个一百年”的目标将更进一步！（作者单位：四川省社会科学院政治学所）

注释：

① 胡国喜：《中国共产党执行力研究》，中共中央党校博士学位论文，2010年，第87页

② 胡国喜：《中国共产党执行力研究》，中共中央党校博士学位论文，2010年，第105页

③ 颜纪雄：《加强和改进党的建设必须提高制度执行力》，领导科学（领导视点），2015年5月下，第4页

④ 刘先春，叶茂泉：《构建和培育党内法规制度执行文化的对策研究》，中南民族大学学报（人文社会科学版，2015年7月，第35卷第4期，第85页

参考文献：

[1] 颜纪雄.加强和改进党的建设必须提高制度执行力[J].领导科学（领导观点），2010（5）.

[2] 蒯正明，任秀娟.新形势下加强党内法规制度建设的路径探析[J].探索（政党建设），2015（1）.

[3] 莫勇波.政府制度执行力的生成机理及提升策略[J].学术论坛，2015（3）.

[4] 郭玥.全面从严治党与新形势下党的建设[J]理论与改革（党的建设），2015（3）.

[5] 刘先春，叶茂泉.构建和培育党内法规制度执行文化的对策研究[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2015（7）：35.

[6] 肖贵清，杨万山.全面从严治党的时代意义及途径[J].山东社会科学，2015（7）.