G20：全球方案的顶层设计

徐方清+闵杰+王齐龙

在此次中国举办G20杭州峰会的过程中，

中国担任的是一个承上启下，承前启后的角色

对于在现场报道G20（二十国集团）杭州峰会的中外媒体记者来说，这次峰会的抢新闻高潮直到9月5日晚上才出现。

作为东道主国领导人的中国国家主席习近平率先召开记者会后，从当晚六点至十点的这个时间段里，包括美国总统奥巴马、法国总统奥朗德、土耳其总统埃尔多安、英国首相特蕾莎·梅、日本首相安倍晋三等在内，共计有近十场G20成员领导人及与会国际组织负责人的发布会在杭州举行。

这些发布会还有一个共同的特点，都比原计划晚了约一个小时，原因是下午的G20峰会阶段会议延长了。

9月5日晚7时30分，让上百位中外记者多等了一个小时的奥巴马也在回答头一个问题时，在原本已示意回答完毕而且媒体已准备下一个提问时，他又就第一个问题补充了几句。奥巴马对于自己这个小小的思维短路的解释是，“开了一整天的会，有些累。”

从9月3日下午的二十国集团工商峰会（B20峰会）开幕式就比原计划超出了约半个小时才开始，会议时间延长也成为G20杭州峰会的一个特点，用一些与会人员的话来说，就是“会议开得很长，谈的内容很多”。

以“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”为主题的G20杭州峰会是2016年中国最重要的主场外交，也是近些年来中国主办的级别最高、规模最大的国际峰会。这次峰会除了以具有鲜明中国特色的活动安排给外界留下深刻印象外，更以极具分量的约30项主要成果，成为G20历届峰会中成果最丰富的一届。

9月5日晚6时许，G20杭州峰会闭幕后，习近平在杭州国际博览中心会见中外记者时指出，在各方共同努力下，会议取得了丰硕成果，实现了预期目标。峰会之后，各方将继续共同努力，积极落实和推进杭州峰会各项成果，共同促进世界经济强劲、可持续、平衡、包容增长。

结构性改革

9月4日下午3时30分，作为会议主持人，中国国家主席习近平敲下木槌，宣布G20杭州峰会开幕，并致开幕辞。

在习近平致辞后，G20峰会随即进入了闭门讨论的第一阶段会议。此后的一天多时间里，会议共分成了五个阶段。各成员、嘉宾国领导人和国际组织负责人就更高效的全球经济金融治理、强劲的国际贸易和投资、包容和联动式发展等议题深入交换意见，共同讨论气候变化、难民、反恐融资、全球公共卫生等影响世界经济的其他突出问题，达成广泛共识。

在美国总统奥巴马看来，虽然G20的进程总体走得很慢，也不完善，但如果和过去相比，现在的成效已经好多了。在9月6日晚的记者会上，约40分钟的时间里，奥巴马在开场和结尾一共花了十分钟来介绍G20杭州峰会的成果以及美国在其中的贡献，并特别感谢中国为主办峰会做出的努力。

就在习近平、奥巴马等与会各国领导人和国际组织负责人举行一连串的记者会前，G20杭州峰会通过了峰会公报，并举行了闭幕会。峰会公报显示，峰会通过了《二十国集团创新增长蓝图》，共同制定了《二十国集团全球贸易增长战略》和全球首个多边投资规则框架《二十国集团全球投资指导原则》等重要成果。此外，峰会还产生了多个具有突破性的“首次”：比如，首次聚焦全球增长中长期动力;首次将发展问题置于全球宏观政策框架突出位置;首次制定结构性改革优先领域、指导原则和指标体系，首次把绿色金融议题引入G20议程等。

在前彼得森国际经济研究所（PIIE）研究员齐林斯基看来，《二十国集团全球投资指导原则》是峰会上的一个很重要的成果，因为“这能够让企业更容易地在海外投资建厂”。

北京大学国家发展研究院副院长卢锋教授则认为，凝聚结构性改革共识、制定结构性改革路线图，是G20杭州峰会的最大看点之一，也是中国作为东道主的最重要的贡献之一。

1999年6月，G20机制七国集团（G7）的财政部长于德国提出，目的是防止类似亚洲金融风暴的重演，尤其是防范局部性金融危机扩散成更大范围的金融危机。

G20会议最初只是由各国财长和央行行长参加，一直到2008年全球金融危机爆发后，会议升级成由各成员领导人参加的峰会，并在2009年9月的匹兹堡峰会上将G20机制确定为世界主要经济体的“国际经济合作的主要论坛”举行。自2011年戛纳峰会开始，“增长”一直被包括在峰会聚焦的主题内容中。与此相对应的是，全球经济则持续增长乏力。

从G20各国自2008年金融危机之后的进程看，主要的发达国家采取了各种各样的政策，特别是超长货币政策刺激经济，在卢锋看来，这已经把过去常规的需求管理政策用到了极致。这些政策确实起到了一些积极的效果，稳住了经济形势，扭转了下滑势头，“但是8年过去了，长期吃这个药但不见好，看来一味靠刺激起不了作用了。”

卢锋和研究团队梳理发现，在G20的框架中，对结构性改革话题从几年前就已经开始关注。

2009年G20匹兹堡峰会宣言承诺“要在结构改革上做出显著成效”。2010年首尔峰会将结构改革作为独立议题讨论形成多方面承诺，近年G20对结构性改革重视程度有了提升并做出一些努力，然而整体改革进程与成效不如预期。

“匹兹堡峰会中提及结构性改革，逻辑很简单，因为经济崩盘的危险基本上已经过去了，美国经济已经走出了‘急救室，可以考虑一些中长期的问题。”卢锋对《中国新闻周刊》表示，中国在这个问题上仍有很大的努力空间，“要把结构性改革提升到更高的水平，作为更加指导性、引领性的原则，并且在具体的领域上做更加逻辑缜密的定位。”

2016年2月26日，财政部、IMF（国际货币基金组织）和OECD（经济合作与发展组织）在上海召开G20结构性改革高级别研讨会，希望借此推动G20各方就结构性改革加强交流和凝聚共识。据财政部部长楼继伟介绍，G20各方就结构性改革九大优先领域和48条指导原则达成共识，并制定了衡量改革进展成效的指标体系。

卢锋连续多年为财政部担任G20专家顾问，他带领团队对结构性改革的量化指标体系设计参与了很多技术性的研究工作。在此次的G20杭州峰会期间，结构性改革也是很多国际组织和工商界人士讨论最多的话题。

在9月3日下午的二十国集团工商峰会（B20）闭门会议中，经济合作与发展组织秘书长安赫尔·古里亚对整个世界经济长期处于低增长状态非常担忧，他将之定义为“长时间平庸状态”。在他看来，世界经济目前已经形成了三个“恶性循环”，一是低需求导致的低增长陷阱，第二个是低利率陷阱，第三是低增长水平造成的不平等陷阱。

“过去三十年，没有想到，经济增长如此之低，收入不平等水平如此之高。” 安赫尔·古里亚认为，低利率政策可能把有关问题压后了，但并没有从根本上解决这个问题。他当时对紧随B20而举行的G20峰会发出呼吁，G20各成员要采取切实行动来改变这一状况，在积极拓展财政空间、刺激需求推动增长之外，最重要的就是要全面推进结构改革，履行布里斯班承诺，打击贸易保护主义措施。

“经济危机以来，世界各地都在印钱，没有真正解决经济的难题，也没有解决好就业和收入问题。”参加B20的中国企业家、杭州娃哈哈集团有限公司董事长宗庆后在接受《中国新闻周刊》采访时说，此次在中国召开G20峰会，很有针对性地寻找当前经济发展的问题，寻找到很多药方，比如用创新来应对缺乏活力的问题，用结构性改革来解决短期刺激的问题，“对中国也是如此，以前的问题在于过于依赖外需，现在要更多靠内需来拉动增长。”

在卢锋看来，中国在G20这个平台上，高度重视和推动结构性改革议程，还体现了大国内外贯通的政治诉求。

“中国自己就在推进结构性改革，当把这个问题以实践的方式变成多边场合的议程，是很值得称道的。”卢锋对《中国新闻周刊》分析，对目前中国参与国际治理来说，要寻找一些自己真正想做、又不太容易做到的议题，“太好做了意义不大，但结构性改革就非常符合这个标准。中国把这个问题鲜明地提出来，促成全球共识，有很重要的意义，其长远影响将随着时间流逝更大程度显现出来。”

惠及民生的顶层设计

在2015年11月于土耳其安塔利亚举行的G20领导人第十次峰会期间，习近平就在发言中指出， 2016年峰会的主题确定为“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”。安塔利亚峰会一结束，至少从中国的角度而言，G20已经进入“杭州时间”。

在安塔利亚峰会上，习近平主席和其他G20成员领导人共同决定定期举行贸易部长会议，并成立一个支持性的工作组，这为今年杭州峰会在贸易投资合作方面实现历史性突破创造了有利条件。

“这其实并不容易，以前G20在贸易投资方面没有相应机制。” 中国商务部国际经贸关系司司长张少刚告诉《中国新闻周刊》，贸易部长会此前仅开过三次，分别是在澳大利亚、墨西哥和土耳其，“没有固定机制，由东道主决定是否召开会议”。

以往举行的三次G20贸易部长会更像是碰面会，下面没有工作组、委员会等常设的工作机制，也都没有发表共同声明。

但在张少刚看来，推动“G20贸易投资机制化”是G20在完善和发展自身机制，由危机应对向长效治理机制转型过程中需要迈出的关键性一步。

2012年以来，全球贸易增长已经连续4年低于GDP增长。“这是非常不正常的。原来贸易增长一般都是GDP的两倍以上。”张少刚说，同时全球投资也很低迷，一直没有恢复到危机之前的水平。“多年以来贸易投资一直是全球经济的引擎，在它发挥引擎作用的时候，大家觉得很正常。但当这个引擎哑火的时候，大家才发现这确实有很大的影响，需要重燃。”

2008年金融危机后，全球贸易增长放缓，背后有经济波动的周期性原因。但另一方面，结构性因素也是导致贸易投资低迷的重要因素，如全球价值链发展趋缓、贸易治理机制滞后于经济发展等。

与此同时，全球范围内的自贸区快速发展。自贸区的发展在促进贸易自由化和市场开放的同时，也带来了全球贸易治理的“碎片化”现象，很多规则交叉重叠，甚至冲突。在价值链高度融合的今天，一件商品从一个地区到另一个地区，会遇到很多不一样的贸易投资规则，这给工商界带来很大的困惑。

“全球贸易治理‘碎片化现象比较严重，需要改进和完善。”张少刚认为，要催生新一轮全球贸易的大发展，需要在治理层面有切实的改善。“G20作为全球经济合作的主要平台，应该有能力也有责任承担起这方面的任务。”

G20成员贸易占全球80%，GDP占85%，吸引投资和对外投资分别占70%和80%，是主要大国的集合体，杭州峰会就贸易投资合作提出倡议，指出方向，将对重振全球贸易投资起到重要作用。

安塔利亚峰会一结束，商务部就提前进入了“杭州时间”，他们要赶在2016年1月份举行首次贸易投资工作组会议前，完成“中国方案”的准备和起草。

这之后的大半年时间里，“连轴转”基本成了中国商务部国际经贸关系司上下的常态。“过着全球时间，一直得保持清醒。因为任何时间都会有人醒着。”张少刚在接受《中国新闻周刊》采访时笑着说。这主要是因为需要与不同国家的人协商，要克服时差问题，比如需要和美国协商时，就要在晚上或者一大早和美方开电话会。

商务部通过各个层面、各种渠道，广泛采集各成员、国际组织和工商界的意见，并积极组织研讨会、对话会，研究商讨议题和成果设计，以制定出符合自身和各方利益诉求的合作方案。

不过，最初G20各成员国对加强贸易投资机制的看法并不一致。有的成员接受度高一点，比较积极，但有的成员比较勉强，甚至还有质疑，“这个机制到底有什么用？”“未来具体怎么运行，以后的东道主愿不愿意继续推进？”等等。

中国提出的加强贸易投资机制化的方案，重要措施是定期举办贸易部长会议，建立贸易投资工作组，并制定工作职责，为贸易部长会议提供支持。但在贸易投资工作组会议召开前，个别成员对此并不看好。张少刚介绍说，甚至有成员代表担忧，第一次开会，各成员没有建立联络点，会不会出现应者寥寥的局面？也有些担心“会不会形式大于内容，最终怎么形成具体成果”。

“因为一个全新的工作组，而且是在G20这样重要的高规格的全球性合作平台，一开始大家都没有十足的把握。”张少刚说。但是经过细致深入的工作，各方的共识度和热情不断上升，2016年1月在北京召开第一次贸易投资工作组会议时，全场爆满，没有一个成员缺席，而且还有非G20成员踊跃报名来参会，我们在报名阶段不得不对每个成员的与会名额定了上限。

为了加强与工商界的合作，2016年G20贸易部长会议和贸易投资工作组会议都给B20设立了专门席位，让工商界代表和政府官员进行全程互动，确保在最终形成的“G20方案”里，体现工商界企业的诉求。这是G20首次引入了这种程序，得到了工商界的热烈反响。工商界声音和诉求的及时传达和响应，也让杭州峰会的经贸成果共识拥有了更多公众基础和切实的着力点。

G20杭州峰会除常规议题外，有两个议题比较特殊：一是普惠金融，二是绿色金融，为此分别成立了普惠金融和绿色金融工作组。中国人民银行副行长易纲在G20杭州峰会前夕举行的记者会上指出，今年中国首次将绿色金融议题引入G20议程，创建了绿色金融研究小组，并且推动制定了《G20数字普惠金融高级原则》，这是该领域的第一份国际性指引文件。

最终，《G20数字普惠金融高级原则》写入了G20杭州峰会公报。蚂蚁金服首席战略官陈龙参与了《G20数字普惠金融高级原则》的制定。他告诉《中国新闻周刊》，所谓的数字普惠金融，就是我们常理解的“互联网+”普惠金融。过去在金融方面，中国从来不是领先的。但是在数字普惠金融方面，中国得到了世界上很多国家的认可。

蚂蚁金服总裁井贤栋也在接受《中国新闻周刊》采访时指出，虽然业界谈普惠金融多年，但在具体推进过程之中，有几个核心难题很难解决：一个是怎么样有效地触达更多的用户，覆盖的成本是不是一个合理的成本，能否可持续;二是信息获取的成本，怎么去提高信息透明度，降低风险管理的成本。但这些问题如今可以利用数字技术以可持续的方式加以解决。“《G20数字普惠金融高级原则》是一个里程碑式的文件，它对全球普惠金融的发展做了一个全新的顶层设计，明确了未来的方向。”

2016年7月在上海举行的G20贸易部长会议形成的G20全球贸易增长战略，还首次在G20文件中纳入了促进电子商务发展的内容，对B20提出的世界电商贸易平台倡议（eWTP）予以了呼应。

“原来G20从来没谈过电子商务这个题目，但现在互联网经济和电子商务快速发展，各方都有很强的意愿讨论这个题目，所以中方提出倡议之后，各方都予以了跟进和呼应。”张少刚说，G20予以关注和推动之后，势必会加速全球电子商务规则和标准的形成，这对电子商务的健康、可持续发展有好处，直接受益者就是消费者和老百姓。“海外购物会变得更便捷、更稳定。”

密集的峰会外交

9月3晚，备受关注的“习奥会”地点选在了别具历史意味的杭州西湖国宾馆。44年前，1972年2月26日，周恩来总理与尼克松总统在这里进行了通宵达旦的谈判，《中美联合公报》得以敲定。

而就在当天下午，同样是在西湖国宾馆，习近平和奥巴马分别向联合国秘书长潘基文交存气候变化《巴黎协定》批准文书。随后，中美发表《中美气候变化合作成果》，共九条，近2000字。根据这个文件，中美双方针对国内减排措施做了具体规划。

潘基文在与中美两国元首共同出席的气候变化《巴黎协定》批准文书交存仪式上致辞称，中美率先批准《巴黎协定》，将极大推动该协定于今年内生效。联合国高度赞赏中美两国在应对气候变化挑战方面发挥的领导作用。对于中美此举，奥巴马表示，美中“同时批准和接受《巴黎协定》具有历史性意义”，而习近平主席也称，这“展示了共同应对全球性问题的雄心和决心”。

从过去三年中，习近平与奥巴马间的“庄园会晤”“瀛台夜话”“白宫秋叙”到如今的“西湖之约”，中美围绕共建新型大国关进行了全面深入的探讨。此番再次会面，习近平称，在双方共同努力下，中美新型大国关系建设取得许多实实在在的成果。

自9月2日在杭州与哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫的第一场会谈开始，在杭州的“G20时间里”， 除了“习奥会”这个重头戏外，习近平还同来到杭州参会的G20成员和嘉宾国领导人进行了超过20场会见。而在来杭州之前，习近平在北京会见了来华正式访问并出席G20杭州峰会的加拿大总理特鲁多、沙特王储继承人穆罕默德。中国将主办二十国集团领导人峰会，并参与数场重要的地区及全球性多边活动。

有媒体统计称，在不到一周的时间里，习近平与此番来华的全部G20成员和嘉宾国领导人举行了会见，其中包括日本首相安倍晋三和韩国总统朴槿惠。近些年，因为岛屿争端问题，中日关系发展缓慢，双方领导人间的会晤一直只出现在多边场合;而自去年年底以来，中韩间也因为美国在韩部署萨德系统出现分歧。

在9月4日晚举行的晚宴上，习近平在致辞中说：“杭州素有‘人间天堂美誉，湖光山色，人文美景，俯拾皆是。联通这些美景的是，一座座历史悠久、造型优美的桥。本届峰会会标的设计灵感就来源于此。二十国集团就宛若一座桥，让大家从四面八方走到了一起。”

七百多年前，意大利著名商人和旅行家马可·波罗在他的游记中形容杭州“有石桥一万二千座”。此次G20杭州峰会，会标也主打桥的形象。它被赋予团结、融合、友谊、合作等含义，并寓意着信息时代的互联互通。

“在此次中国举办G20杭州峰会的过程中，中国担任的是一个承上启下，承前启后的角色。”中国国际问题研究院院长苏格在接受《中国新闻周刊》采访时说。而这种角色，不仅体现在中方为G20贡献的中国智慧和方案中，也体现在中国开放、包容的处理对外关系的思维中。