大部门制改革的整合机制

2016-10-27沙合那孜·尼加提

人间 2016年25期

摘要：大部门制改革是现代社会公共服务的产物，主要内容是将政府各个组织机构中职能相似、业务范围以及性质相同的部门进行合并，并由一个大部门来进行统筹管理，目的是建立高效、精简的政府机构即大部门制改革的最终目的是建立服务性政府。大部门制改革是一种政府机构改革的实践操作，我国进行的数次改革过程中已经拥有了一些积极宝贵的经验，从中不难发现在大部门制改革是基于组织部门职能转变为基础的，因此大部门制改革中明确了解改革行动的逻辑以及整合机制，以此来达到精简机构、提高效率的最终目的是尤为重要的。

关键词：大部门制改革；行动逻辑；整合机制

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）09-0079-02

大部门制改革可以看做是我国政府为适应政治、经济、社会、文化和生态环境以及国内国外新形势下实行的重大举措，而大部门制改革的最后目的无非是建立高效、精简的服务型政府，因此明确政府自身的职能职责范围，从一个管理者变为一个服务者过程当中，大部门制改革的顺利进行是非常重要的。大部门制改革是通过优化行政组织结构，清晰的划分各职能部门的职能以及权责，来加强公共服务部门的建立。而大部门制改革中的主要载体即行政组织结构是指行政组织各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的政府组织形式和各种相互关系的模式①。

一、大部门制改革中整合机制的基本含义

大部门制改革是我国行政管理体制改革的重要内容之一，是现代公共服务型政府的制度产物，也是市场经济成熟的国家普遍采用的模式，我国在大部门制改革过程以及实施过程中，各个组织机构是不断协调和整合来达到大部门制改革的最终目的，即大部门制改革中选择正确的策略和方法，在这过程中组织机构的运行效率和质量往往依赖于组织的整合机制。我国从统治型政府向管理型政府再向服务型政府转变过程中，实际上是一种多元化的社会价值的转变，那么大部门制改革在这过程中也会因为政府职能的转变而有相适应的调整，比如合并和拆分组织机构等行动，因此，在大部门制改革过程中的整合机制的概念必然是大部门制体制中的核心概念和重要的机制，而我国大部门制改革的宗旨就是通过优化组织结构，明确划分各部门的职能以及职责关系，加强公共服务部门的建设，政府不该管理的事务转移给第三部门或者社会，来突出改善民生以及凸显服务型政府的特征，因此，了解整合概念的含义有助于理解我国大部门制改革的行动逻辑的分析。在理解大部门制改革的行动逻辑后我们不难发现，政府组织结构的变革与整合机制的选择有关，整合机制可以是多样性的，不同的整合机制与政府组织所面临的环境以及原有的组织结构有关，因此在大部门制改革过程中会出现拆分与合并的逻辑，这是基于组织机构所面临的内在和外在环境以及职能的变化而产生的。

二、大部门制改革中整合机制的基本理念

大部门制改革是政府随着社会主义现代化建设事业的发展和政府行政职能随着政治、经济、社会、文化和生态环境的变化而变化所产生的一项重大的政府自身的改革。我国政府机构多次调整和变更，这过程当中无论是机构合并还是拆分，都是对当时的社会政治经济社会趋势来加以确定的，因此并不能把大部门制改革看做是简单的结构的精简或扩充，而是各个组织机构职能权责的划分和转变。大部门制改革是现代社会公共服务型政府的制度产物，也是市场经济发达国家政府所实行的一种政府管理模式，在大部门制改革中无论是职能的划分还是职责的确定都是按照为市场经济来服务，而产生的效果要根据组织机构所提供的公共服务的水平与质量挂钩。在进行大部门制改革时，首先、必须界定清楚政府组织机构中的哪些职能需要加强，哪些需要转移或者移除再或者合并、任何一个组织机构都或多或少的希望自己的权限大一些责任少一些，因此要防止每一个部门权利的扩大，都要建立相应的监督机制，因此在大部门制改革的最大难度就是所看到的部门中的整合机制，虽然大部门制方便于协调和集中管理某一项或某一类的公共事务，但是在实践中不难发现，很多社会、经济、文化、政治以及生态环境中的问题或多或少具有共性的特点，这些问题就是在大部门制改革设计中所重点考虑的职能职责权限划分的问题即大部门制职能边界的确定问题。其次、大部門制改革即是为了建立统一、高效、精简的服务型政府，也是为了责任政府做基础，因此在大部门制改革的设计方案中或者在实行中都需要建立一个决策与执行分开执行的行政管理体制的理念，如果没有组织机构中的决策和执行不分开的理念，那么也不存在所谓的多部门制改革。随时大部门制几次改革的经验，大部门制改革的目标已经从精简结构慢慢变为提高政府工作效率到加快政府转型，进一步完善公共治理和公共服务问题上，那么大部门制改革的结果就会与政治体制相联系，会牵动变化，因此在大部门制改革的整合机制中需要政治体制改革配套实行的理念来进一步完善改革的各个过程以尽快实现改革的最终目标。最后、在我国进行数次大规模的结构改革实施后政府机构取得了明显的优点，在大部门制改革中进一步的明确了党领导的基本原则，即依法治国、依法治党等的战略方针方向，因此实现了政府职能的转变，也加强了对权利机构的制约和监督。不过在大部门制改革整合过程中也出现了一些问题，比如政务事务不公开不透明、权力运行以及分权机制不到位、组织机构的精简不彻底等问题，这些问题是大部门制改革实施后出现的新问题，其中有外部环境的变化即政治、经济、文化、社会和生态环境的变化而产生的问题，也有政府自身运转过程中出现的问题。在面对和处理这些问题时还是要回到最初的理念，要认识到组织机构层面的整合容易，但是职能整合的到位却不容易。组织机构的改革和职能转变是相互影响，相互推进发展的过程，在每一次实行大部门制改革过程中，应当明确职能转变是机构组织改革的逻辑起点的理念。

三、大部门制改革中整合机制的基本原则

大部门制改革即是政府组织机构的一种改革，也是我国行政管理体制改革的重要内容之一，在大部门制改革过程中所出现的组织机构的重组、合并、拆分或移除过程中，都有相应的特点和规律，在组织结构改革过程需要遵循基本的原则。

首先，大部门制改革并不是简单的政府组织机构的重组或者合并再或者拆分，来体现各个部门的职责权利的高度概况，虽然组织机构有精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈以及一个部门的拆分再合并等案例，比如人力资源和社会保障部，这是由于大部门制改革是以政府职能的转变为基础，适应政治、经济、社会、文化以及生态环境的发展而产生的产物，因此一些部门职能的边界界定不容易，整合难度也会很大，在实践中经常存在共性问题，这问题就会导致比如人力资源和社会保障部们的拆分和再合并问题，但是需要注意的是，大部门制改革进行中每一个部门的职能以及职责权限都不能随意增减，都必须基于科学化的按照现代政府公共服务的功能即决策权和执行权分离的原则进行职能以及职责权限的梳理和分类，在大部门制改革过程中需要界定和分清属于决策层次或执行层次的职责，其职责哪些需要取消，哪些需要保留等一系列的具体问题。

其次，大部门制改革中依然要遵循精简高效服务型政府的原则，一切国家机关实行精简的原则，因此权限职能职责不能无限大，设计过程中的部门数量也应该有所限制，政府可以不用管理的事务交给第三部门或者市场来承担，遵循依法治国的战略方针方向中，实现政府政治以及行政职能的转变，建立全责对等、决策科学，加强对权利的制约和监督的重要原则。

最后，大部门制改革过程是一种探索的过程，结合国外成功的政府治理的模式以及我国改革开放以后的7次政府组织机构改革的经验来把握大部门制改革的过程和效果，无论是机构的重组还是职能的转变都不会是长久不变的，而且每一次大部门制改革后新建立的政府组织架构中的组织的运行需要一段时间的适应和接受，因此在大部门制改革整合机制中的组织机构的设计是否合理，机构能否高效的运行，以及最终的成效都需要在实践中去检验和证明。

参考文献

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注释：