教育政策扩散的动因及过程分析——以浙江省“三位一体综合评价”招生政策为例

王玉庆

(浙江教育考试院,浙江 杭州 310006)



教育政策扩散的动因及过程分析
——以浙江省“三位一体综合评价”招生政策为例

王玉庆

(浙江教育考试院,浙江 杭州 310006)

高校招生制度改革是我国教育体系改革的核心环节，如何探索出一套更具科学合理、实践可行的招考制度，是1977年恢复高考制度以来教育界的努力方向所在。浙江省的“三位一体综合评价”招生制度，为这一努力提供了一个具有代表性的分析样本。三位一体综合评价招生制度的试点过程，典型地体现了我国政府治理过程中的行为逻辑，即政府主管部门对复杂的社会问题寻找一个可行的解决方案的基本过程。而三位一体综合评价招生政策的扩散，则源自于政策方案本身所蕴涵的社会价值的实现过程。从政策价值的角度分析，三位一体综合评价招生政策，能够更加客观全面地评价考生的综合素质，能够为高校、为专家提供更大的招生自主权，为家长及考生提供了一个更加合理的发展导向和成长预期，这是三位一体综合评价招生政策得以扩散的根本动因所在。

高考改革；政策试点；政策扩散；三位一体

上世纪末以来,关于高校招生制度改革的研究和实践,一直是学术界关注的焦点议题。为更好地促进教育公平,把好高考这一“社会流动阶梯”的关,全国各省区、各高校进行了大量卓有成效的探索。从“3+X”到高校自主招生,从各种高考制度改革试点到全面铺开,高考制度改革的实践领域涌现出了大量值得深入研究的现象和问题。在高校招生制度改革这一“牵一发而动全身”的关键性制度变迁中,已经积累了很多值得及时总结的实践经验。

浙江省作为全国高等教育体制改革的先行者,在高校招生制度改革方面同样做了积累探索,其中最具代表性的制度安排,就是“三位一体综合评价”招生政策。该政策自2011年推出以来,已经实施了5年,从最初的2所试点高校,发展到目前的近60所高校,其中的过程具有重要的研究价值。在本研究中,我们将首先回顾“三位一体”综合评价招生政策的出台背景,并从政策过程的角度,探讨“三位一体”综合评价招生政策得以快速扩散的根本动因和内在机制。

一、政策背景：高校招考制度改革回顾及政策界定

创始于1952年的全国高校统一招生制度,在很长一段时间内,为我国高等教育的发展起到了相当关键的作用,为经济社会发展输送了大量高级专门人才。一般认为,全国统一高考制度“为高等学校选拔了数以千万计的优秀新生,为我国的高教事业发展、经济建设及社会文明进步立下汗马功劳”[1]。然而,随着高等教育自身的发展,特别是1999年我国高等教育大扩招以来,高等教育规模得以迅速扩张,全国统一高考制度的弊端也不断地暴露出来：重才轻德、压抑考生个性和求异思维、缺乏特色和灵活性。因此,从1999年广东实行的“3+X”考试科目改革开始,全国拉开了统一高校多样化和高校招生自主权改革的序幕。有学者指出,理想的招生考试制度,是使所有的高校挑选最合适的学生,使所有的学生选择最合适的高校,体现双向选择的制度。但考虑现实中国的国情,是要建立以全国普通高校统一考试为主，与多元化考试评价和多样化选拔录取相结合,政府宏观指导、调控,高校自主招生、自我约束,社会有效监督的高校招生考试制度[2]。

从高校招考制度改革的现状来看,当前我国高校招考制度改革远远没有达到理想的制度状态。由于高考涉及学生、家长、学校等各方利益,并与教育制度及现实的政治、经济、科技、文化等因素密切相关,因此具有相当大的难度,成为一项复杂的、牵一发而动全身的系统工程,在制定高考制度改革方案时,必须综合考虑各种复杂的因素[3]。

高考制度改革,并没有简单易行的现成方案。相反地,当前提出的诸多方案,且不论方案本身的合理性如何,其中的关键因素是是否具有实践上的可行性。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》中,明确提出了高校招生考试制度的总体方向,即“以考试招生制度改革为突破口,克服一考定终身的弊端,推进素质教育实施和创新人才培养。按照有利于科学选拔人才、促进学生健康发展、维护社会公平的原则,探索招生与考试相对分离的办法,政府宏观管理,专业机构组织实施,学校依法自主招生,学生多次选择,逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。”同时,要“完善高等学校招生名额分配方式和招生录取办法,建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制。普通高等学校本科招生以统一入学考试为基本方式,结合学业水平考试和综合素质评价,择优录取。”

因此,对于高考制度改革而言,政策指向可以界定为：如何探索出一套科学合理、实践可行的高校招生考试制度,满足社会对考试评价多元化、录取方式多样化的需求,从而为学生提供更加合适的高等教育机会,为社会输送全面发展的高素质人才。

二、政策试点：浙江省“三位一体综合评价”招生政策目标

(一)政策试点的理论内涵

关于政策试点的研究,作为近年来解释中国公共政策变迁的新兴领域,已经取得不少的进展。有学者指出,政策试点是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制。作为在中国土生土长的一项治国理政策略和政策方法论工具,政策试点在中国治理实践中的普遍性和重要性有目共睹[4]。在诸多公共领域,政府部门在正式出台相关政策之前,为什么往往会先行进行政策试点？对于这一问题,有研究者系统地梳理了政策试点的历史渊源和发展脉络,认为试点政策发韧于中国共产党在土地改革实践中的方法探索与经验积累,并在抗战时期得到进一步发展,在解放战争中逐步规范化，在改革开放以来广泛推行。归结起来,政策试点得以在中国广泛运用,其核心机制在于：在复杂且困难重重的转型环境中,改革面临着理论和实践的双重匮乏,为尽可能短时间地为改革开放事业的加快进行找到“事实性”的合法性支柱,更为多个领域改革开放的深入进行找到“实践性”的操作方案,务实且有相关经验的决策者选择了以政策试点的方式来推动改革进程。小范围、小领域的探索和尝试基本上也成为了争论各方唯一可接受的办法[4]。

因此,回到更一般意义上来看,中国的政策试验既不是漫无目的的试错,也不是先入为主的试对,而是中央主导的“政策求解”过程：试点就是政策求解的工具[5]。因此,通过试点,政府部门试图寻找社会问题的解决方案,从而有效地解决公共问题。政策试点,作为在中国政府治理过程中被不断验证、行之有效的理政工具,其内在所具备的探索性、创新性和科学性始终得以保持,能够不断地有效服务于改革实践和制度创新。正是在这一意义上,有学者指出,政策试点使得中国的制度转轨在保持稳定性的同时,又不失其开拓性,是名副其实的中国经验[4]。

在现有关于政策试点的相关研究中,主要还处在学理分析、脉络梳理和总体描述的阶段。学者们从宏观和中观的角度对政策试点进行了一定的探索,但从微观视角对政策案例的剖析不多见,还有待于继续推进。因此,对浙江省“三位一体综合评价”招生政策的个案分析,有助于我们更加深入地理解政策试点和政策扩散的微观过程和内在机制。

(二)“三位一体综合评价”招生政策的试点启动

浙江省作为国内经济社会发展水平相对发达的省份,在高等教育改革探索方面,也一直走在国内的前列。一直以来,针对高考制度存在的诸多问题和弊端,浙江省进行了大量的前期研究,并在改革探索中不断形成高校招生考试制度的总体思路和初步方案。

2010年前后,我国高考制度改革逐步进入了一个深化探索的发展新阶段,特别是高校自主招生制度,在实践中得以广泛实施,引起了社会各界的广泛关注,取得了较为深远的影响。其中,以北京大学、厦门大学、香港大学等11所高校组成的“北约联盟”,以清华大学、浙江大学、上海交通大学等6所高校组成的“华约联盟”和以北京理工大学、天津大学、重庆大学等9所高校组成的“卓越联盟”,三大联盟在联合考试、自主招生方面,进行了卓有成效的探索,形成了广泛的社会影响力,也积累了有益的经验。

高校自主组织的联盟式的高考制度改革探索,引起了浙江省教育行政管理部门的高度重视,并表示了极大兴趣。但由于加入联盟的高校主要是985、211等国内高水平大学,对于浙江省属高校群体而言,加入这些联盟是“可望不可及”的理想状态,因此,浙江省教育厅和浙江教育考试院做出了一个颇为大胆而超前的决定：在浙江省内迅速启动“三位一体综合评价”招生试点,并从2011年开始在浙江工业大学和杭州师范大学率先开展试点。

(三)“三位一体综合评价”的政策目标

就其核心特征而言,“三位一体综合评价”的基本内容是：在中学综合素质评价合格的前提下,高校对考生各科专业水平测试成绩等第提出具体要求,或进一步提出相应的选修课要求,符合条件的学生报名参加招生高校综合素质测试,并按规定参加高考。高校将根据学生学业水平测试、综合素质测试和高考三者成绩,按招生章程规定的规则按比例折合成综合成绩,并按综合成绩择优录取。

在2012年发布的《浙江省普通高校三位一体综合评价招生试点管理暂行办法》中明确指出：“三位一体综合评价”招生评价体系“有利于高校选拔符合培养目标、具有专业发展潜质的学生,有利于引导和促进中学实施素质教育,有利于学生发展和展示综合素质和个性特长。”该《办法》同时指出,“深化完善‘三位一体’综合评价招生试点坚持素质教育导向和教育公平原则相结合,学校自主选拔和社会监督制约相结合,全面综合评价和特殊才能测评相结合,评价选拔模式多元和保证质量标准相结合。” 三位一体的实质是融学业水平测试、综合素质评价和高考三方面评价要素为一体,使评价更全面更科学。其中综合素质评价包括中学综合素质评价和高校综合素质测试。在具体实现途径上,三位一体可以中学综合素质评价合格为前置条件,可以把学业水平测试成绩的相应等第作为前置条件,也可以提出相应的选修课要求作为前置条件,学生参加试点院校的综合素质测试和高考,学业水平测试、综合素质测试(特殊才能测评)和高考成绩以一定比例合成综合成绩,并按综合成绩择优录取。

具体到学校的个案来看,2015年杭州电子科技大学“三位一体”招生实施标准是,学校按照考生的综合评价成绩,由高到低录取。学生的综合评价成绩=学业水平测试成绩×15%+综合素质测试成绩×35%+高考成绩×50%。其中,学业水平测试成绩、综合素质测试成绩以及高考成绩统一折算成百分制计算。若考生综合评价成绩相同时,则按单项顺序及分数高低排序,单项顺序排列依次为：综合素质测试成绩、高考总分、学业水平测试(高中会考)成绩。“三位一体”学生入校后,可享受与普通高考生同等学习与实践的机会。浙江工商大学的实施方案为：“三位一体综合评价”招生录取工作安排在浙江省第一批的提前批,根据高中会考成绩占20%、学校面试成绩占30%、高考成绩占50%折算成综合分,按综合分从高到低的原则录取。

通过对“三位一体综合评价”招生政策目标的分析,我们不难看出,“三位一体综合评价”招生方案的核心内容,较好地体现了“考试评价多元化、录取方式多样化,致力于选拔并培养全面发展潜力的高素质人才”这一高考制度改革的整体目标[6]。这一方案的核心内容,同时也符合20世纪90年代以来国内学术界关于高考制度改革的理论探索和建议方案,内在地蕴涵了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》对高校招生考试制度改革的政策导向。

三、政策扩散：“三位一体综合评价”招生政策价值的实现过程

(一)政策扩散的基本内涵及案例

政策试点的实质是政府部门对复杂的社会问题的求解过程。那么,决定政策试点方案是终止还是全面推广的根本因素，就在于政策方案对社会问题的解决程度。这样一来,对政策问题的分析就必须深入到社会问题及社会事实层面,深入到政策方案所要分配的社会价值的分析之中。根据戴维·伊斯顿的经典定义,公共政策就是对全社会的价值作权威的分配[7]。具体到高校招生政策而言,通过高校招生制度的一系列安排,教育行政管理部门不仅对“高等教育机会”这一极为稀缺的教育资源进行分配,更重要的是,如何通过招生制度将考生输送到合适的高校中去。换言之,高校招生制度改革政策所要实现的政策目标,不仅仅是为具备资质的考生提供教育机会,更重要的是要为他提供更适合的教育机会,根据学生的个性和发展特点进行选拔和培养,最终实现学生个性的全面发展,为社会输送高素质的人才。在本研究中,我们将重点分析浙江省在实施“三位一体综合评价”招生政策扩散过程中,政策价值的实现情况及其在政策扩散过程中所扮演的角色。

2011年,浙江省开始实施“三位一体综合评价”招生政策的试点,第一批仅有浙江工业大学和杭州师范大学两所学校。2012年,浙江省开始扩大试点工作,全省共有17所高校参与试点；2013年,扩大到22所；2014年37所；到2015年,已经有52所高校参加了试点,包括复旦大学、上海交通大学等985高校,也包括宁波诺丁汉大学、温州肯恩大学等国际化合作大学(见表1)。

表1　“三位一体综合评价”招生政策试点的扩散过程

(二)“三位一体综合评价”招生政策价值实现分析

从2011年“三位一体综合评价”政策的启动试点之时,我们就开始跟踪分析政策价值的实现情况。在这一过程中,我们所观测的政策价值被逐步加以验证,有力地回应了三位一体政策目标。在研究中,我们发现,政策价值的实现,是推动政策试点逐步扩散的根本动因,为政策制定者、政策执行者和政策参与各方提供了有力的支持。

1.能够更加客观全面地评价考生的综合素质,改变一次评价、单一评价的弊端,有利于为高校输送更具全面发展潜力的学生。原有统一高考制度的主要弊端在于“一考定终生”,高考评价内容相对单一。在三位一体综合评价中,高考成绩所占的权重下降为50%左右,剩下的50%权重,是通过学生平时的学业表现及综合素质评价来体现的,这种综合评价方式能够更加全面地评价考生的综合素质。通过对试点学校的案例分析表明,通过“三位一体”招生政策进入高校的学生,比一般学生具有更强的学术发展潜力,在大学期间具有更加明确的自我管理意识,更重要的是,素质发展也更加全面,在所有学生群体中,三位一体学生始终居于“时时领先”的优势地位。

在学术潜力方面,以2011年两所试点高校为例,三位一体学生高考成绩确实低于统招录取学生。浙江工业大学2011年三位一体录取学生高考平均分比统一高考招生文科低约27分,理科低约20分,杭州师范大学文科低约33.5分,理科低约56分。但进校后,三位一体学生学术发展“后发制人”。如杭州师范大学小学教育专业,大一时三位一体学生学习成绩要低于统招录取学生,大二时基本持平,而到大三、大四时,三位一体学生已经明显优于统招录取学生。毕业班中被推荐为省级优秀毕业生的3位学生均为三位一体学生；推荐为校级优秀毕业生的20位学生中,12名为三位一体学生。在浙江工业大学的案例中,到大一末,三位一体学生已比统招录取学生略胜一筹。到大二末,三位一体学生成绩名列前茅的比例已高于统招录取学生2-5个百分点。通过三学年的学习,三位一体学生成绩中等及中等以上成绩占到87.30%,已经整体高于普通学生。2011级首届“三位一体”学生的保研率达到了14.44%,高出全校平均水平近5个百分点。

在综合素质发展方面,浙江工业大学的案例表明,三位一体学生心理调适能力一直明显高于统招录取学生,面对大学生活中的学习压力、经济压力、人际关系、情感等问题都能冷静分析面对；社会活动参与积极性始终高于统招录取学生,进入大四后,仍有高达98.41%的三位一体学生能积极参与校内外的社会、学习活动；担任学生干部的比例始终高于统招录取学生,到大四时比重高达76.19%。杭州师范大学的数据统计表明,从沟通表达、组织活动及社会实践等方面看,三位一体学生各方面能力始终明显优于普通招生录取的学生,他们通常是学生会、团委干部的“半壁江山”；艺术团、志愿者、杂志社、广播台的骨干分子中,三位一体学生均是中坚力量。

2.能够为高校、为专家提供更大的招生自主权,推动高校根据人才培养目标选拔合适人才。在传统的高考制度中,高校主要是被动接收档案,按考生志愿和高考成绩确定录取名单,自主决策的空间极其有限。在三位一体中,高校从确定招生专业、按专业选才目标确定报考条件、书面评审、综合素质测试、综合成绩折算比例直到确定录取名单,全过程都有较大自主权,从被动招生转变为主动招生。与此同时,该政策也促进了从行政化招生向专家教授招生转变。在统一招生中,由于录取时间紧、工作量大、标准单一,招生工作一般由校招生办包办。在三位一体招生中,专家教授负责制定选拔标准,并在评价工作中起主导作用。如果没有专家教授的参与,仅靠招生行政人员是无法完成招生的。目前各校都已普遍建立招生专家库,浙江工业大学专家库已吸纳了500余名教授。这不仅增强了一线骨干教师的责任感,加深了对学生的了解和对教育教学改革的认识,更对学校应该坚持怎样的办学方针、走怎样的特色之路、招什么样的学生、怎样招到所需的学生、进校后又将如何培养等,有了更深刻、全面、可行的思考,进而推动招生、培养、就业的良性互动。

3.为高校、中学、家长及考生提供了一个更加合理的发展导向和未来预期,有助于形成更加完善的人才观念和评价机制。长期以来,高考在事实上扮演着基础教育指挥棒的导向作用。在统一招生以高考成绩选才的影响下,高校一直存在着“高考好等于质量好”的选才观念。试点之初,一线教师、甚至部分试点学校领导层有“三位一体等于降分录取”的疑虑,但通过浙江工业大学和杭州师范大学对三位一体学生的跟踪研究表明,“高考分数略低、学习能力更强、学习潜力更大”是两校对三位一体学生的共同研究结论。“高考成绩不是人才评价唯一标准”的新观念,已深入人心。同样地,对于家长和考生而言,在三位一体招生中,由于高校根据专业选才目标确定了不同的素质特长考核项目,或在面试中请考生自主展示、专家组集体评分,知识面、思维逻辑、谈吐举止等都成为评分因素,因此,学生、家长从“不获奖等于白学、不如一门心思应考”的想法逐渐向“学了都有用”“为提高自身素养而学”转变,引导学生主动全面发展。此外,对于高中而言,相当部分高中开始从过去只重视高考向重视过程学习、认真抓好学业水平考试转变。一些中学通过校长推荐等形式参与三位一体,也开始更多地关注学生综合素质的全面发展。

由于高考是牵一发而动全身的系统工程,高考制度的任何细微调整,都可能改变成千上万家庭和考生的命运。因此,高考制度改革注定是极为谨慎的渐进过程。20世纪90年代以来,教育界关于高考制度改革提出的诸多方案,哪怕看起来再合理,都必须在实践中小心验证、逐步探索。在高考制度改革过程中,我们看到的是,从国家教育行政管理部门到各省教育管理部门,都秉持严谨、谨慎的“求解”姿态,并没有太多先入为主的盲目冒进。在这一过程中,作为“名副其实的中国经验”[4]的政策试点,无疑扮演着非常重要的角色。通过对社会价值进行分配的公共政策,浙江省三位一体综合评价招生政策在我国的高考制度改革实践中探索出了一个可行的解决方案。

改变已经发生,成效正在累积。2011年试点以来,浙江省三位一体综合评价招生政策的试点及扩散过程,事实上已经在无形中为我国高考制度改革提供了一个具有代表性的分析样本。通过我们对试点学校的持续跟踪研究,我们看到越来越正面的效果正在累积,而针对出现的问题,我们正通过后续的政策方案和实施细则加以不断的完善。

展望未来,我们可以看到,三位一体综合评价招生政策已经得到越来越多来自教育行政管理部门和高校的专家的关注和认同。更重要的是,综合评价招生模式中的有益经验,正在为教育管理部门所吸收,并在更大的范围内加以实施。此外,近两年来,部分高水平大学也开始按综合评价模式设计本校招生制度改革,也有部分省份向教育部申请开展三位一体综合评价招生试点。这些事件或许在传达着同一个信号：三位一体综合评价招生政策,因自身所蕴涵的“考试评价多元化、录取方式多样化,致力于选拔并培养全面发展潜力的高素质人才”的核心理念与高考制度改革目标的内在契合,将在更大的范围内得以扩散。

[1] 郑若玲.高考改革：历史与现实的思考[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2003(1)：108-114．

[2] 刘海峰.高考改革的回顾与展望[J].教育研究,2007(11)：19-24.

[3] 刘海峰.高考改革的思路、原则与政策建议[J].教育研究,2009(7)：3-7．

[4] 周望.中国“政策试点”：起源与轨迹[J].福州党校学报,2014(1)：27-31．

[5] 梅赐琪,汪笑男,廖露,等.政策试点的特征：基于《人民日报》1992—2003年试点报道的研究[J].公共行政评论,2015(3)：8-24。

[6] 柳博.我国高考制度变迁及改革路径分析[J].教育研究,2010(6)：53-58．

[7] 戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社,1989：167．

(责任编辑：金一超)

Ananalysisofthecausesandprocessofthediffusionofeducationalpolicy—Acasestudyoftheadmissionspolicyof“3-in-1”comprehensiveevaluationsysteminZhejiangProvince

WANGYuqing

(ZhejiangProvincialEducationExaminationAuthority，Hangzhou310006，China)

Thereformofuniversityenrollmentsystemisthecoreoftheeducationalsystemreforminourcountry.Educationalcircleshavealwaysbeenmakingeffortstoexploreamorescientific,rational,practicalandfeasibleenrollmentsystemsincethecurrentcollegeentranceexaminationsystemwasrestoredin1977.Theenrollmentsystemof“3-in-1”comprehensiveevaluationinZhejiangprovinceprovidesarepresentativesampleofanalysisforthiseffort.Thepilotprocessofthe“3-in-1”comprehensiveevaluationsystemtypicallyreflectsthebehaviorlogicintheprocessofgovernmentmanagementwhichisabasicprocessforthegovernmentdepartmenttofindafeasiblesolutiontothecomplicatedsocialconcern.Thediffusionoftheadmissionspolicyofthe“3-in-1”comprehensiveevaluationsystemcomesfromtherealizationofthesocialvaluecontainedinthepolicyplanitself.Fromthepointofviewofthepolicyvalue,theenrollmentpolicyofthe“3-in-1”comprehensiveevaluationsystemcanbeamoreobjectiveandcomprehensiveassessmentoftheoverallqualityofthecandidates.Itprovides,thecollegeand,admissionsexpertswithgreaterautonomy,and,atthesametime,enablesthecandidatesandtheirparentstobosommorereasonabledevelopment-orientedgrowthexpectations,whichisthefundamentalcauseofitspreading.

collegeentranceexaminationreform;policypilot;policydiffusion; 3-in-1

2016-06-16

2016年浙江省规划课题(16NDJC246YB)

王玉庆(1968—),男,浙江嵊州人,从事教育考试研究。

G640

A

1006-4303(2016)03-0328-06