我国历史上的督察制度

范作惠

我国的督察制度最早可以追溯到秦朝。

秦始皇统一中国后，设立了御史大夫的职位，其职责为“纠察弹劾百官”。这一官职权力很大，地位很高，为众御使之长，其地位在廷尉之上。御使大夫率属吏组成御史台，构成秦朝的中央督察机关，在地方各郡则设立监御史。

以后各代的督察制度在前代的基础上都有继承和革新。

我国历史上的督察制度，归根结底是皇权的附庸，要取决于皇权或“权臣”的施行，一方面要看皇帝与大臣的气度，另一方面则要看谏官们的气魄。但总体来说，它们在一定范围内约束和纠正了高管大员和权力部门的一些错误决策，对于维护当时政权的稳定、社会的发展，都产生了良好的推动作用，也为我们留存了若干可供借鉴的历史经验。

——倡导不计个人生死和得失的忠言直谏。中国自古就有“文死谏，武死战”之说，所谓“死”，当然是建立在不计个人生死、祸福得失基础之上。仅从制度上来说，国家专门出俸禄养一批官员，不管实际行政事务，只是对时政或高官大员的不良生活作风等进行百般挑剔，这不能不说是一种很有魄力的政治设计。人们通常说“小骂帮大忙”，“小骂”往往能起到“良药苦口利于心，忠言逆耳利于行”的作用。古代许多皇帝都很注重虚怀纳谏，而那些称职的谏官，也莫不视“文死谏”为己任，大胆直言进谏。他们为了维护皇朝的长治久安，在“死谏”时总是一副铁面无私的样子，只想着如何针针见血地痛陈时弊，有时甚至到了不近人情的地步。这种勇气和胆识，是很令人钦佩的。

——从制度上保证小官能弹劾大官。“台谏”制度在我国历史上也并不是隔靴搔痒般地搞形式和走过场。从历史上看，谏官的官职并不一定很高，但这些小官却往往能表现出“职务不大责任大，待遇不高要求高”的特点，在实际督察工作中，有时也能取得较好的效果。这是如何实现的呢？是因为有良好的制度保障。“台谏”制度不只是赋予谏官督察及“弹劾”权，其明确而规范的督察流程，在客观上保证了谏官“明人不做暗事”，又有足够的空间作调研察访，使得每个谏言奏折均立案有据。据《老学庵笔记》中的记载，凡是谏官弹劾某个高官甚至皇帝言行，除了要将“奏疏”文本呈报上级机关“阅办”，在相关机构名正言顺地“备案”外，还要将“奏疏”的副本递送当事人，责其“按本”限期改正。

——允许“风闻言事”。关于“风闻言事”，北宋杰出的政治家王安石有过如下解释：“许风闻言事者，不问其言所从来，又不责言之必实。若他人言不实，即得诬告及上书诈不实之罪。谏官、御史则虽失实，亦不加罪，此是许风闻言事。”可见当时的督察制度对谏官督察行动的信息来源是比较宽容的，允许谏官最开始听取的情况与最终调查的实际情况小有出入，并确保信息来源“言者无罪”。“风闻言事”是督察行动的基础，而广听民意也向来是太平治世的重要标尺。

（摘自《办公室业务》）