保障失地农民权益，法律如何发威？

覃厚彬

笔者分析发现，农民因失地上访主要有两个原因，一是补偿标准低，二是补偿标准不统一，这就表明了在同区域同类型土地征用实践中，统一征用标准的重要性。

经济社会发展和城市化，使许多农民成为“失去土地”的市民。从某种程度上讲，这是社会的进步，也是发展必须迈过的门槛。因而，我们不能惧怕征地，关键是要构建好失地农民权益保障的法律体系，维护农民在征地前的占有权，在征地中的收益权以及在征地后的平等权，实现失地农民从“农民”向“市民”的过渡。

征地前——尊重失地农民的占有权

征地的过程，是利益调整的过程。应从不同角度保障农民对土地的占有权。

明确农村土地产权主体。针对当前农村集体土地产权制度的缺陷（如《土地管理法》等未能明确农村土地的所有权主体），进一步修改和完善农村集体土地产权的立法。修改涉及农村集体土地产权的相关法律，科学界定农村集体土地所有权主体的范围，明确权利和义务，让农村土地的使用权、占有权、收益权和转让权等能有法可依，有章可循。最终，通过对农地产权的立法完善，让农民树立起对土地的权利意识和依法保护自身拥有土地权利的法律意识，也让征地部门和干部树立起尊重农民土地权利和依法管理农村土地的法制意识。

提高农民特别是失地农民的博弈能力。一般而言，社会阶层的博弈能力与其组织化程度正相关。现在政府只允许经济性质的农民合作组织的出现。但建立规模更大，覆盖更广，凝聚力更强的农民组织，既是“三农”发展的需要，也是社会发展的需要，更是政府构建和谐社会的需要。更细节上说，可以建立类似于工会的"农会"。让农会参与征地政策的制定和执行，以保护农民特别是失地农民的权益。

赋予农民对土地处置的知情权、参与权和抗诉权。对涉及征用土地事项的相关内容要全面告知相对人，认真听取意见，给农民搭建起参与协商土地价格的公正平台。要加强农民参与征地过程的监督，将征地各过程置于阳光下，公开征地款分配使用情况，并设立举报箱、举报电话，接受群众监督。要建立和疏通失地农民法律维权的渠道。在征地中农民与相对人协商未果情况下，要建立专门机构受理失地农民控告，通过法律来解决争议，防止部分农民阻止施工、暴力抗征等。还可运用征地听证会、征地补偿争议裁决等现有制度。

征地中——体现失地农民的收益权

统一标准，体现公平性。要寻找到政府、失地农民和征地主体间最佳的利益结合点，合理解决征地补偿与利益分享问题。笔者分析发现，农民因失地上访主要有两个原因，一是补偿标准低，二是补偿标准不统一，而后者是造成上访的主要因素。可在同区同类征用土地时，无论用于何种用途的征地，都按统一标准向农民兑现土地征用补偿费。对不同区不同类的土地，则要综合考虑所征地质量、类型、区位、等级、市场供求、潜在收益以及可利用的价值等因素，并评估补偿内容。补偿的内容包括：就业安置、土地价值、地面附着物、青苗损失、潜在收益、土地的增值、相邻土地的损害，以及农民因失地所造成的其他损失。

完善标准，体现合理性。当前，我国并未按土地的市场价格标准补偿失地农民，而是按被征土地的原用途价格标准来补偿，失地农民所得补偿费偏低，这损害了农民的利益，也无从保护耕地。须以土地的市场价值为依据进行征地补偿，而不能以损害农民利益为代价去降低建设成本。要区分公共目的和其他目的的农地征用，前者补偿可参考市场价，由法律或政府定价；后者则应更多地引入谈判和竞争机制。同时，要扩大征用土地的补偿范围，使农地所有权价格中的预期收益及土地资本在土地征用中得到充分体现。

规范标准，体现程序性。将集体土地变为国家土地的过程，应是一个平等财产权利交易的过程。必须完善法律，保证农村集体土地所有权具备完整性，并使其与国有土地产权保持平等性。让农民集体经济组织这个土地所有者与用地方有直接谈判和交易的平台。鼓励农民以参股和租赁等办法参与土地收益的二次分配。明确并完善程序，避免一些地方政府同时充当规则制定者、决策者、征用方及纠纷裁决者。只要法规制度健全，政府管理方式就能得到根本改变，强制性低价征地就不再出现，进而防止土地资产流失，保证社会长治久安。

执行标准，体现权威性。失地农民的信访数量居高不下，很重要的原因就是缺乏执行政策的保障机制和监督机制。应严格按法律法规要求，加强征地管理，国土管理部门应行使监督、审查、指导的职责，确保征地补偿安置合法、真实。征用土地被批准后，要跟踪督查征地补偿安置方案的落实情况，督促县、市政府及有关部门兑现补偿费用，落实安置措施。强化补偿费用的严格管理，规范分配，严禁截留、拖欠和挪用。

征地后——实现失地农民的平等权

社会保障型安置。对有劳动能力的失地农民，征地单位应按本地城市居民的标准为其一次性地交纳15年医疗和基本养老保险，对法定工作年龄未满15年（以18岁参工计算）的失地劳动力则以实际工龄交纳，并为其办理“农转非”手续。之后，还应在安置补偿费中一次性解决失地劳动力生活补贴，缓解其“农转非”后因不能立即就业而遇到的生活困难。对于已到退休年龄、丧失劳动能力的失地农民，实行“农转非”，一次性交纳15年的基本养老保险和医疗等保险费，按提前退休的标准发放工资。对于未成年失地农民，应参照城镇最低生活费的标准一次性补贴到18岁，也可按各地经济发展状况灵活操作。

保留产权型安置。要建立健全土地资源的市场配置机制，只要符合土地利用的总体规划，严格管制土地用途，农村集体非农建设用地就应当允许直接进入市场流转。可通过用地方与土地所有者（农民集体经济组织）之间平等而直接的谈判，在强化用途管制、明晰产权、严格控制总量的情况下，同意农村集体土地以参股和租赁的方式进入到土地市场，甚至进行公平交易，统一管理。允许和鼓励农民与农村集体组织签订租赁或入股协议，参与土地收益的二次分配，以获得长期稳定的收益。

集中开发型安置。需要在法律上认可农民集体经济组织的法人地位。此类组织可以签订土地回租协议形式，按月支付农民租金后，将土地用于农业集中生产；也可按土地承包权入股方式与农民签订协议，在缴纳规定税金后，按城市规划要求，从事开发性建设或兴办工厂，按月支付入股农民的红利，发展集体经济，最后通过再分配为农民建立基本生活保障。村民代表大会应履行监督职责，健全村级集体资产管理制度，并努力提高农民的维权意识。同时，强化监管，保证集体资金合理有效使用。

保障平等就业。政府要取消就业中城乡户籍对农民的歧视，建立和完善城乡一体化的劳动力市场体系。要建立失地农民培训制度，使其掌握一至两项非农职业技能，提高就业竞争力。要保障失地农民的就业优惠权。政府应在税收、贷款、场地等方面对自主创业、自谋职业的失地农民，提供与下岗工人相同的优惠政策。社区要积极帮助并优先保证其再就业，金融部门应当适度放宽信贷条件等。对于申请个体工商经营的，一定年限内也要享受相应税费免交政策。对一些年龄大、文化低的中年失地农民，可用农业内部安置办法，乡镇成立“土地银行”，提供土地信息流转服务，在不改变土地承包性质基础上，反租给其种植，扶持其利用多年经验进行二次创业，使其做“农的传人”亦有为。

（作者单位：四川省宜宾市司法局）