古代公款吃喝为何难治理

陈忠海

清人汪辉祖认为，“凡有陋规之处，必多应酬”，这句话道出了公款吃喝的真相。

用公款大吃大喝是一种过度的职务消费，中国古代为抵制这种现象也作出过许多规定，但总体效果却并不理想。

从“送故主簿”到“烧尾宴”

汉代以前，官员们私下聚餐还不太频繁，自周朝开始，朝廷每年在元旦举办大朝会，称“正旦宴”，在冬至、寒食、重阳等重要节日以及皇帝登基、过生日等也举办宴会，但那时的宴会只有少数高级别官员有资格参加。

汉代以后官员之间的迎来送往开始多起来，《汉书》记载“吏或居官数月而退，送故迎新，交错道路”，说明吃吃喝喝的情况已经比较普遍了。《后汉书》还记载，官员任免交接十分频繁，不断“迎新送旧”，结果造成“官寺空旷，无人案事”。

这种风气到南北朝时甚至得以“制度化”，按照当时官场的潜规则，官员上任或离任相关地方上都要送礼，其中离任官员原任职地每年要派人去送礼，时限一般为3年，为此有些州郡干脆设了个“送故主簿”的职务专门负责这件事，“饷馈皆百姓出”。

唐朝又吃出了新花样，那时官员升迁一般要摆“烧尾宴”，其名称的来历，一种说法是人的地位骤然发生变化，就像猛虎变成了人，但尾巴尚在，故将其烧掉；另一种说法是新羊初入羊群，会受其他羊的干扰，烧新羊的尾巴它才会安定；还有一种说法是鲤鱼跃龙门后，必须用火把尾巴烧掉才能变成龙。

“烧尾宴”通常都很奢华，参加这种宴会的多是官场同僚，费用也都由公款支出。唐人韦巨源举办过“烧尾宴”，宴会的菜单保存了下来，菜品包括冷盘、热炒、烧烤、汤羹、甜品以及面点等共计58道。

变味的“工作餐”

唐朝以前，官员没有“工作餐”，唐太宗李世民“克定天下，方勤于治”，规定官员上朝的时间不仅更早，朝会还经常延时，为照顾百官，就命人在宫殿外面的走廊里“聊备薄菲”，这算是古代“工作餐”的由来。

到宋朝这项制度也固定下来，不仅朝臣可以享用这样的餐食，各衙署的一般官员也可以享用，形式上延续了唐朝的做法，称“廊餐”。《宋会要》记载，参加朝会的官员“廊餐”地点在左右勤政门北的东西廓下，就餐时文武官员分开，文官在东廊，武官在西廓。元朝和明朝也都实行了类似制度，明朝官员就餐的地方一般在奉天门或武英殿。

清朝时，有很多官衙干脆办起了“机关食堂”，清人欧阳兆熊在《水窗春呓》中记述了各地河务机构开办的食堂：“其肴馔则客至自辰至夜半不罢不止，小碗可至百数十者，厨中煤炉数十具，一人专司一肴，目不旁及。”可以看出，其就餐场面十分盛大。

这种“工作餐”本意是方便官员们履职，但经常走了调。在宋朝，制度规定官员们每个月还可以用公款大吃一次。费用从公使钱中支出，称“旬设”，范仲淹曾对这种聚餐方式作过解释，认为“士大夫出入及使命往还，有行役之劳”，所以要特别加以“宴劳”。宋朝还规定“凡点检或商议公事、出郊劝农等，皆准公筵”，等于从制度上给公款吃喝开了绿灯。

“工作餐”变成公款聚餐，经常还是“自己人互请”，说明宋朝官员大吃大喝的情况比较严重。北宋尹洙《分析公使钱状》里记载了庆历三年（公元1043年）地处西北的渭州财政支出情况，其中每个月就有5次公款吃喝的记载。苏轼先后两次在杭州任职，其中一项重要工作就是迎来送往，他对此很不习惯，朱彧在《萍洲可谈》中说苏轼“疲于应接，乃号杭倅为酒食地狱”。

“程仪”和“折席”

明朝一度吏治很严，但大吃大喝的情况也很普遍，文学家袁宏道曾任吴县知县，上任才几个月就感到不适，他在给朋友的信中说“上官如云，过客如雨”，几乎每天都疲于应酬，所以连呼“苦哉，苦哉”。

这种情况到了清朝越发严重，《道咸宦海见闻录》的作者张集馨曾任陕西督粮道，西安当时称“孔道”，凡去西藏、新疆以及蜀都要从这里过，“遇有过客，皆系粮道承办”。根据招待对象不同酒席有不同规模和档次，“上席五桌、中席十四桌”，“上席必燕窝烧烤，中席亦鱼翅海参”，无论上席还是中席“每次皆戏两班”。

西安是内陆城市，那时候海鲜、活鱼还比较少见，大鱼每尾要花费四、五千文，也就是四、五两银子，其它还有白鳝、鹿尾等在宴席上也都不能少，张氏记述“每次宴会，连戏价、备赏、酒席杂支，总在二百余金，程仪在外”，张氏感叹“几于无日不花天酒地”，算下来接待费“每年总在五万金上下”。

上面所说的“程仪”是另一项陋规，京官出巡到地方，所过之处除殷勤招待外还要馈赠数量不菲的礼品和礼金，其中一部分相当于“车马费”，如果因为各种原因没有设宴招待，要把宴席的费用折成钱奉上，称“折席”，除此之外还有一部分是送给官员仆从的，称“跟随”。

有一次，闽浙总督颜伯焘在鸦片战争时的厦门海战中因大败而被革职，回原籍时路过漳城，张集馨那时已调任福建汀漳龙道台，负责接待。《道咸宦海见闻录》记载颜伯焘一行竟然有家眷、兵役、随从等3000多人，宴请、唱戏再加上“程仪”，一个下台的官员过境就花了地方1万两招待费。

“熟人社会”里的顽疾

对公款大吃大喝这种事历代其实也都进行过治理，汉景帝时出现了连年歉收的情况，但官员们公款吃喝依然很厉害。汉景帝下诏，发现谁接受公款宴请都一律就地免职。汉宣帝时有官员出差期间招待费过高，奢侈浪费，朝廷曾下诏进行过严厉批评。

宋朝一方面吃喝风盛行，另一方面关于狠刹吃喝风的法令也最多，宋朝颁布的《庆元条法事类》中对公款招待曾进行了细致规定，其中一条是官员需凭“券食”方可用“廊餐”，类似“就餐券”，对用餐标准也有具体规定，超标的要受到追究。

宋朝一度兴起歌妓陪宴的时尚，朝廷专门下诏禁止这种风气漫延，宋代文学家苏舜钦曾任职于要害部门进奏院，他的岳父是宰相，有一次苏舜钦把公家的废纸卖了，用这个钱买酒设宴，还招歌妓助兴，结果被人告发，岳父也没法保他，被免职出京。朱元璋治吏一向很严厉，“铁腕反腐”在历史上都很出名，他要求官员们不得大吃大喝，据说“四菜一汤”的规定就是从他那里来的。

但是，只有文字上的规定其实是没用的，制度靠人去执行，执行制度的人本身也是官场一分子，如果制度事关其自身利益，执行效力就会因此打折扣。所以，尽管最高决策者无不希望下面有一支清廉、高效的官员队伍，也希望通过制度约束让官员们保持克制，但这种约束往往因为执行力不足而变得苍白，抓得严了好一些，稍微一放松就立即反弹。

上行下效也是制度执行不力的一个重要原因。以慈禧太后为例，她以生活奢侈著称，一顿饭就有几十上百道菜，穿的、用的、屋里摆的无不讲究和奢华，还经常大摆宴席、随意赏赐臣下，又挪用政府其他预算为自己修建园林、搞生日庆典。上面带头大吃大喝、铺张浪费，下面的各级官员自然有恃无恐。

清人汪辉祖认为，“凡有陋规之处，必多应酬”，这句话道出了公款吃喝的真相。中国被称为“熟人社会”，人与人不是通过制度、规则而是通过私人关系发生联系，人情大于法治、大于制度，“有人好办事”、“只要有人没有办不成的事”等观念自古盛行，形成了许多“陋规”。人们宁愿在维系各种关系上花费更多的精力和资源，也不愿意认真学习和遵守规则。

大吃大喝无论多奢侈、多离谱，花的钱都不是官员们自己的，有人打着为地方、为小集体谋利益的幌子，其实是在为个人编织关系网，花了公家的钱，“好处”却落到了个人头上。这样一来，大家当然都会把吃吃喝喝和迎来送往看得比什么都重要了。