输配电价改革需关注的主要问题及解决对策

王磊

摘要：当前，输配电价改革在取得初步成效的同时，也暴露出一些问题。应坚持输配电价改革目标，平衡各方利益诉求，统筹推进输配电价改革，化解输配电价改革过程中凸显的矛盾，不断完善输配电价定价方法，建立真正独立的输配电价体系。

关键词：输配电价改革 成本加收益方法 电网监管模式

输配电价改革是电力体制改革和价格改革的关键环节，也是电力供给侧结构性改革的重要内容。当前，输配电价改革已取得初步成效，输配电价成本加收益的新定价方法进入应用阶段，电力用户用电成本显著下降，电网监管模式改革取得重大突破。然而，在改革成就取得的背后，输配电价改革试点过程中暴露出来的问题也值得高度关注。

一、各方利益博弈不断加剧，降成本与建机制相冲突

当前，中国经济下行压力加大，市场需求疲软，企业盈利能力大幅下降。为稳增长，减轻企业负担，政府、用电企业要求降低用电等各类成本的利益诉求比较强烈，而“十二五”以来，电网企业投资快速增长，其要求保持合理的电价水平，以回收投资成本，维持企业健康发展的诉求也比较强烈，政府、用电企业和电网企业利益诉求存在较大分歧。相对建立独立输配电价体系和新输配电价形成机制的改革目标，当前地方政府、用电企业、媒体都过于关注和强调降低用电成本的目标，相关部门甚至直接地提出降电价要求，这使得输配电成本监审和定价方案可能不是真正测算出来的结果，而是地方政府、电网企业等相关利益方协调的结果，这样做背离了输配电价改革的目标。

二、电网投入快速增长，投资与电价矛盾比较突出

电网是国民经济重要的基础设施，“十五”以来，中国经济高速发展对电网需求不断增加，特别是在进入新常态下，为带动经济增长，中央和地方政府都希望电网企业加大投资规模，再加上国家提出“十三五”期间2万亿的配电网投资计划，这都要求电网企业进行大规模投资。但在核价时，各方对有效资产、合理投资回报率及折旧率的认定分歧较大。若核定的有效资产规模过大，势必会造成输配电价成本和价格较高，与此次电改和地方政府控制输配电价水平，甚至降低输配电让利给地方企业的诉求相悖；反之则导致电网企业财务状况恶化，影响企业健康发展和电力供应安全。

三、电价交叉补贴问题严重，独立输配电价任重道远

现行电价中，除包含国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金、大中型水库移民后期扶持资金和城市公用事业附加费等政府性基金以及与产业政策相关的政策性交叉补贴以外，还包括三类交叉补贴：一是不同电压等级电力用户之间供电成本交叉补贴；二是同一电压等级不同电力用户之间供电成本交叉补贴；三是同一省份不同区域内电力用户之间的供电成本交叉补贴。电价客观上存在工商业补贴居民、城市补贴农村、高电压等级补贴低电压等级等多重交叉补贴的情况。以重庆市为例，政策性交叉补贴较高，大工业用户电价中包括国家重大水利工程假设基金0.007元/千瓦时，农网还贷资金0.02元/千瓦时，大中型水库移民后期扶持资金0.0083元/千瓦时，地方水库后期扶持基金0.0005元/千瓦时，可再生能源附加0.019元/千瓦时，城市公用事业附加0.025元/千瓦时，合计0.0798元/千瓦时。过高的交叉补贴，在很大程度上不利于理顺电价，从而不利于引导用户合理消费和公平负担，造成电网企业平衡账户觉亏损，阻碍电力市场化改革进程。此次输配电价改革是按照准许成本加合理收益方式核定不同电压等级的输配电价，减少不同类别和不同电压等级用户之间的交叉补贴，使之反映各自实际用电成本，但是各方对交叉补贴规模及解决交叉补贴办法还没有达成共识，因而很难形成真正独立的输配电价。

四、成本加收益方法易产生A—J效应，不利于电网企业成本控制

理论上，在投资回报率给定的情况下，为扩大规制定价基数（RAB），做大企业规模，获取更多的收入，电网企业有更强的动力进行过度投资，存在过度资本化的倾向，降低成本的激励不足，出现所谓的A—J效应。而当电源建设与网络扩展不同步的情况下，电网企业价格规制的A—J效应，可能诱发网络超前发展，造成过剩产能和投资效率低下。要保证合理输配电价水平和引导企业理性投资行为，准许成本加合理收益定价方法应引入更多的激励性因素，在鼓励电网企业加大网络基础设施投资，获取合理投资回报率的同时，增强降低成本的激励，从而维持企业健康持续发展。而从当前湖北省和重庆市输配电价改革试点方案来看，它们一刀切式的执行准许成本加合理收益的定价方法，没有充分考虑在新方法下，电网企业可能存在控制企业成本激励不足和过度资本化的倾向。

五、相关配套改革措施不够完善，难以实现真正独立的电价

输配电价格改革是电力体制改革的重要组成部分，深入推进改革，需要诸如电网企业规制成本会计制度、财税体制、投融资体制、能源战略规划等改革措施或政策的衔接配套，否则，容易出现输配电价单兵突进、“旧矛盾未解决，新问题又出现”的局面。从当前各地输配电改革进展来看，输配电价改革与以上相关改革和政策的衔接上仍存在诸多困难。例如，电网企业财务核算系统会计科目与输配电价定价成本监审的成本项目的含义和内容差异较大，与规制机构核定合理成本的要求相距甚远。并且输配电价定价、输配电成本规制、平衡账户管理及调整、电网企业激励和约束等彼此之间的衔接配套问题也日益凸显。此外，在改革过程中，输配电基础数据的采集、核价方法和技术参数也存在“一刀切”问题。例如，对于分电压等级电量及传输数据，国家通用方法是主要考虑高电压向低电压等级传输，而在湖北省和重庆市却存在丰水期大量小水电由低电压向高电压等级传输的情况。按照准许成本加合理收益方法测算输配电价时，部分核价方法和参数按照统一标准，也没有充分考虑到电网企业实际情况和地区特点，存在压低核价参数问题，加之高估未来电量增长，这直接影响监管周期电网企业准许收入和真正独立输配电价的形成。以湖北省为例，2015年，湖北省用户上华电网资产总额30多亿，在核价时，对是否算电网有效资产和计提折旧，价格规制部门与电网企业存在较大分歧。

六、进一步深化输配电价改革的对策建议

当前输配电价改革进入提速阶段，应多措并举，尽快解决改革过程中所暴露出来的突出问题，以便形成真正独立的输配电价体系。

（一）平衡建机制与降成本的关系，增进共容利益聚力改革

明确建立新的输配电价体系和价格形成机制与降低实体经济成本两者并不是非此即彼，而是相铺相成、相互促进的关系。建机制是基础，直接决定着降成本的空间；而通过改革降成本则影响着用电企业、政府等主体的利益诉求，增强利益相关方参与并推动改革的意愿，为输配电价改革建立机制奠定民意基础。考虑到当前各地经济形势、电力供需状况以及改革安排等因素，应根据各地实际，准确把握建机制与降成本的平衡点，避免顾此失彼，在此基础上，着力化解各方利益纷争，最大限度地创造新的改革红利，形成共容利益，激励各利益主体发挥积极性和主动性，共同推动输配电价改革与电力体制改革目标的实现。

（二）减少电价承担的政策性负担，妥善解决交叉补贴问题

区分不同类型交叉补贴，研究交叉补贴测算办法、模型、参数及相关技术指南，确定电网企业承担的交叉补贴规模。制定在一定时间如两个监管周期内逐步取消交叉补贴的实施方案，在确保居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电价格相对平稳的前提下，针对不同类型的交叉补贴，采取不同的减少、消除和并轨策略。首先，还原电力商品属性，积极运用财政补贴工具，尽快消除与电力无直接关系的国家重大水利工程建设基金等政策性交叉补贴。其次，采取分阶段渐进式策略，综合运用财政补贴、转移支付、交叉补贴成本分摊到电价等多种方式，从根本上解决现行电价自身存在的交叉补贴，为彻底理顺输配电价，形成独立的输配电价体系创造条件。

（三）统筹短期投资与长期改革目标，化解投资与电价矛盾

要保障电网大规模的投资计划和建立真正独立输配电价体系的改革任务都能落实，必须从多个方面化解投资与电价矛盾。首先，对电网成本和价格规制天然包括对投资的规制，应加强对电网企业投资准入审批规制，对电网投资实行清单化管理。其次，输配电成本及价格的高低很大程度上取决于电网企业的投资决策所形成的有效投资规模。应加快制定电网有效投资认定和审查办法，重点审查电网投资是否符合国家电网规制，是否具备进入输配电价的条件，并对不同来源的电网投资实行分类规制。再次，鼓励电网企业和社会资本采取更加市场化的方式来参与电网投资，直接运用市场化定价的方式来回收电网投资成本。最后，探索建立电力普遍服务的保障机制，为偏远地区和农村电网投资提供资金保障，同时出台相关扶持政策，对电网普遍服务部分，通过税收优惠、财政补贴或援助、低息贷款等方式补偿成本，而不是通过输配电价回收投资成本。

（四）不断完善输配电价定价方法，适时推行输配电价激励性规制模式

首先，总结借鉴成熟市场经济国家网络型自然垄断行业投资回报率规制的经验教训，以投资回报率为核心完善准许成本加合理收益的新办法。一是在现有输配电价改革的框架下，完善有效投资认定办法，参考电网产能利用率，来动态调整投资回报率。二是完善平衡账户管理办法，在比较实际投资回报率和准许投资回报率的基础上，适时调整输配电价和准许投资回报率。三是适应我国电网投资迅速扩张需要，建立投资回报率与定价折旧率联动机制，平衡好有效投资核定和企业获得正常投资回报率的关系，以确定合理的输配电价水平。其次，因时因地制宜引入输配电价激励性规制内容。由于电网企业与规制者之间的信息不对称，准许成本加合理收益方法属于激励强度相对较弱的规制方法，电网企业降低成本的动力较弱，往往有过度投资的倾向，不利于电网企业控制成本和从根本上扭转盈利模式。我国地区间电网建设步伐不一致，投资需求也存在较大差异，为提高规制效率，可以此轮输配电价改革为契机，引入基于绩效的价格规制方法，或者选择在具备相对比较成熟地区进行输配电价激励性规制试点，而不是“一刀切”式实行统一的准许成本加合理收益的价格规制模式。

（五）加强与输配电价改革配套衔接的规划、投融资、会计、国企等领域改革

输配电价改革是一项复杂的综合性工程，需要能源与电网规划、投融资、市场准入、规制会计、规制机构、国企改革等多项配套政策协调推进。第一，编制电力和电网规划和制定投融资计划时，必须进行成本收益评估和经济可行性分析，避免电源与电网投资建设过度超前或滞后，确保输配电价改革顺利实现，彻底理顺输配电价。第二，发挥产业政策导向性作用，加强市场准入管理，避免出现产能过剩，减少过度投资对输配电价的压力。第三，规制会计制度是进行输配电成本监审和价格规制的重要制度保障，应改变目前不符合网络型自然垄断行业规制需求的会计制度，借鉴美国《公用电力事业统一会计制度》，建立服务于输配电价规制的专业性规制会计制度。第四，加强国企改革与输配电价改革的协调。电网企业属于国有企业，国资委对电网企业的绩效考核评估内容与建立输配电价新机制的要求并不完全一致，例如，输配电价规制的准许投资回报率与国资委考核的利润率、资产收益率等指标并不一致，因此，应改革对诸如电网在内的网络型自然垄断行业的考核制度，建立起适用于电网价格规制的国有企业绩效考核制度。第五，因地因时施策，针对不同省份，规定差别化的输配电成本监审和定价模型、参数，然而，对于经济发展水平和电力产业结构比较接近，电网规模和输配电成本构成相似的地区，执行统一的输配电成本和定价参数，以降低改革成本。