“第一书记”在乡村治理中的作用——以山东费县薛庄镇为例

□林国华　范攀

（山东省社会主义学院　山东　济南　250002）

“第一书记”在乡村治理中的作用
——以山东费县薛庄镇为例

□林国华范攀

（山东省社会主义学院山东济南250002）

作为我们党开展农村工作的一种传统，下派干部驻村扶贫仍是当前农村工作中常用的方法。党中央于2012年部署开展了“基层组织建设年”活动，根据党中央的工作安排，山东省由省委组织部从省直机关和企事业单位中选派优秀党员干部到贫困村，担任该村的“第一书记”，负责抓党建、促脱贫工作。“第一书记”对乡村治理的影响是直接的，效果是明显的，但还存在诸多问题，应通过建立长效工作机制保障扶贫效果，完善“第一书记”在乡村治理中的作用，实现乡村善治。

第一书记；乡村治理；扶贫；长效机制

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.06.001

近年来的中央一号文件，一直高度关注三农问题，尤其是自2013年以来，中央一号文件都提到了“乡村治理机制”这一关键词。2013年中央一号文件提出了完善乡村治理机制，从加强基层组织建设的角度，提出顺应农村经济社会结构、城乡利益格局、农民思想观念的深刻变化。2014年中央一号文件提出要加强基层党的建设，通过提高农村社会管理科学化水平，建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制。2015年中央一号文件指出，创新和完善乡村治理机制，在有实际需要的地方，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。激发农村社会组织活力，重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织。从中央一号文中，我们不难看出，政府在乡村社会治理中始终承担着治理主体的重任。十八大以后，尤其是党的十八届三中全会提出了300多项改革任务，其中有超过50项和农业农村有关。作为我们党开展农村工作的一种传统，下派干部驻村扶贫仍是当前农村工作中常用的方法，尤其是在习近平总书记亲自挂帅深改组组长的大背景下，“第一书记”包村扶贫工作的意义、作用及存在的问题等都需要进一步研究。

2012年，借助中央部署开展“基层组织建设年”活动契机，山东省从171个省直单位和省管企业中三年累计选派1 746人次，深入582个贫困村担任党支部“第一书记”。与此同时，市、县两级党委政府根据省委要求和相关文件精神，相继派出市直与县直“第一书记”，共计派出2.6万名“第一书记”到1.6万个贫困村抓党建促脱贫。在三年时间内，“第一书记”履行好“三个工作队”的职责任务，使所有帮包村在村党支部建设、集体经营性收入、人均纯收入、文明程度和基础保障能力等五个方面实现显著提升。

山东省选派“第一书记”按照派出单位不同层次可以分为以下三类：一是省直单位及省管企业派出的省派“第一书记”，省派“第一书记”要求完全脱离原工作岗位，派驻期间必须驻村，可以说是全职“第一书记”，帮扶村均是省定贫困村；二是市直机关派出的市派“第一书记”，这部分群体人数相对较少，市派“第一书记”并未要求必须脱岗，根据工作安排视情到帮包村开展工作，帮扶村为本市范围内省定贫困村；三是县直单位派出的县派“第一书记”，这部分群体虽然人数最多，但是并不要求脱岗开展帮扶工作，因选派人员在原工作岗位一般承担着较重的工作任务，到村时间极为有限，帮扶村均是本县域内省定贫困村。本文结合笔者对临沂费县薛庄镇的8个“第一书记”村的调查研究，仅就省派“第一书记”在乡村治理中的运行机制与作用进行分析研究。

1　促进农民收入增加

“第一书记”入村后，老百姓关注的重点往往是“省里来的干部”能为我带来多少直接利益，而“第一书记”的影响往往也是通过为帮扶村打造致富项目，促进农民增收作为切入点来开展工作。受农民自身文化思想水平的局限，农村很难脱离靠单一种植粮食取得收入的状况，而派遣的“第一书记”多为行政事业单位在职人员，有较高的知识水平和开阔的思路，可以通过分析所在村庄实际情况，为其量身打造一套致富方案。例如，薛庄镇8位“第一书记”帮包村通过与镇林业站充分沟通协调，制定了“一村一品、一户一园、一园一景”的发展思路，第一批在昊岩村、新张庄村、鲁阳村组织实施果园种植及低产园改造工程，项目总投资150万元，共栽植核桃240.67hm2，修生产路7.39km，建蓄水池4个，项目覆盖8个自然村，4 612人受益，其中贫困人口2 289人。第二批在白马峪、向阳村、龙乾村、聚鑫村和大青山村组织实施，项目总投资300万元，共栽植核桃、山楂196.6hm2，品种改良13.33hm2，栽植桃26hm2，建冬暖式蔬菜大棚2栋，建蓄水池4个，打深水井2处，新修生产路6km，硬化生产路2.9km。项目覆盖14个自然村，4 678人受益，其中贫困人口1 777人。8个“第一书记”村直接受益，实现人均增收1 520元。这都是“第一书记”结合具体情况提出的致富方案，在行业扶贫单位支持下逐步实现，而单靠村民内部选出的村书记、村委会主任是无法做到的。

2　推动集体收入增加

薛庄镇各村集体收入主要以集体耕地或林地收取承包费为主，集体土地多是开荒而来，大都贫瘠，土地效益及附加值极低，一般承包20年，每年每亩承包费200元左右，村集体收入非常有限。“第一书记”的入驻为村集体经营性收入带来了希望，“第一书记”利用扶贫开发项目或者吸引外部投资为村集体创收提供启动资金，开展村办企业或者村集体经营性项目，推动集体收入增加。

表1　

8个“第一书记”村均实现了2014年比2012年村集体收入翻一番的任务。因为地理区位优势，昊岩村新建了瓜果蔬菜收购中心，甜瓜大棚种植为费县重点打造的示范区，2013年新建高标准温室大棚3个，县镇投资达100万元，村集体年收入15万元，壮大了集体经济。鲁阳村进行中低产田改造，通过国土资源局高标准农田整治项目，改良土壤成分，改善种植结构，也实现了村集体收入的大幅度增长。

3　推进基层组织建设

通过实地考察调研，以及与不同层面调研对象的交流，我们发现“第一书记”驻村后，村民代表大会规范了，村党务政务公开及时了，贫困户的确定民主透明了，农村基础设施建设、城乡环卫一体化建设、“一事一议”制度透明化等工作开展的更加规范和科学了，“第一书记”的入驻很大程度上规范了农村基层组织制度建设工作。老百姓也变得更加关心关注村庄发展，对可持续发展、生态文明建设也有了深入认识，对村中大事参与的积极性有了显著提高。政府关于农村治理的举措由原来难以真正落实到现在稳步推进，“第一书记”在维护基层组织良性运转，加强基层组织建设方面起到了促进作用。以薛庄镇“第一书记”帮包村为例，帮扶3年来，“第一书记”帮包村重点突出抓好农村党员干部队伍建设，结合“六库”建设，遴选培养农村后备干部126名，为村两委换届提供了人才储备；严格执行党员发展程序，共推选入党积极分子31名，发展预备党员40名，按期转正56名，未出现一起因程序不规范而引发的矛盾；组织党员干部到大青山、孟良崮等地开展党性教育活动3次，开展廉政教育、十八届三中全会宣讲等专题教育活动2次，建立高阳农业现代产业园远教学用教育基地1处。既加强了村级组织阵地堡垒建设，又提高了党员干部的思想政治素质。

4　增进村民政治信任

老百姓对于政府的信任往往是一种有限信任，政治信任或者说是政治互信的培养是长期而艰巨的。“第一书记”所在村庄的大多数村民都表现出很强的政府信任。基于对“第一书记”的高信任度，老百姓对于中央、省委政府信任度远大于市、县政府，对村委信任度也有了较大提升，“第一书记”对村庄建设的成功方法也得到了村民们的肯定，“第一书记”凭借较高的素质和很强的亲和力也得到了村民们的信任，从而使得村民对政府的信任倍增。在我们的调查统计中，3年来，薛庄镇8个“第一书记”帮扶村，共计组织693人次党员干部走访了22个自然村、10 833户、43 694名群众，入户联系率99.89%，见面率90.7%；锁定困难家庭、五保户、低保户、有诉求群众四类重点人群，征集群众诉求204个、矛盾纠纷302起，召开分析研判会议46次，及时解决群众需求诉求181件，密切了党群干群关系，切实践行了党的群众路线教育实践活动要求，增进了与村民的政治互信。

案例一

2014年11月，在省社会主义学院选派“第一书记”的积极争取下，省扶贫开发项目30万元正式开始实施，用于向阳村5个温室大棚建设。11月30日，向阳村完成村委换届选举，选举出新一届村委会主任及村委委员。12月4日，经过前期“第一书记”与新一届村两委的共同努力，向阳村大棚主体建设已经完工。鉴于村民种植大棚积极性极高，村委会牵头流转土地2hm2，又规划了15个温室大棚。12月5日，村两委在研究大棚承包人及承包费问题上，确定了两条指导原则和一个具体操作方案，两条指导原则为：有大棚种植经验者优先、原流转土地户优先；一个具体操作方案是由村民竞标确定承包户。这样既可以最大化化解矛盾，同时确保向阳村大棚种植一次性成功，开一个好头，真正起到带头致富作用。在实际操作中，有村民提出流转土地过程中，谁家流转的地多谁优先选择。有的村民提出，大棚种植利薄，采取竞标不可取，建议采用抓阄的方式。村两委在充分听取群众意见的基础上，深入探讨酝酿，在还研究方案的过程中，种植户自发到大棚种植区，现场领认大棚，一个一个确定承包人，村委干部叫号，谁要哪一个大棚，谁主动提出，如果申请人较多，村民现场沟通协商，现场竞标，不到半小时就确定了承包人及承包费，而且没有一丝怨言。村民的智慧是无穷的，村民自主协商所带来的效果是明显的，充分发扬了民主，顺利解决了问题。

如案例一所述，向阳村有两大家族，鲁姓和林姓家族，目前村支部书记姓林，林家是实际当权派，但是鲁姓家族近年来人数多、势力大，一直觊觎村支部书记的位置，在今年的换届选举中，鲁家没有当选村支部书记，这无疑又加大了土地流转的工作难度。在这次土地流转的过程中，虽然流转的土地仅有2hm2，却涉及到鲁姓家族的47户土地，在“第一书记”到来之前，这项工作是不可能实现的。这次土地流转以及成功发包固然与村民的智慧和素质是分不开的，同时也说明，“第一书记”到村后，村民增强了对村委的信任度，促成了这件全村公认的大好事。

表3　-2薛庄镇2014年度农田水利投入情况统计表

表3　-3薛庄镇向阳村2014年度直接投资统计表单位：万元

5　改善乡村基础设施

以农村基础设施建设为例，薛庄镇2014年度农田水利工程项目，32个行政村共计投资2 074万元，在“第一书记”的积极争取下，8个“第一书记”帮扶村累计投入1 316万元，占到总投资的63.45%（见表3-2），既有影响老百姓生活的自来水饮水工程，又有农业生产的小农水利工程，还有方便村民出行的桥涵建设以及配套的道路硬化工程。这些基础设施尤其是农田水利基础设施建设，直接改善农村生产生活条件，为开展各项富农举措奠定了坚实的基础。除此之外，在农业生产性基础设施、农村生活基础设施、生态环境建设、农村社会发展基础设施等各个方面，“第一书记”在行业扶贫单位的支持下，都取得了可喜的工作业绩，从根本上改变了乡村基础设施条件。

向阳村为省社会主义学院“第一书记”帮包村，向阳村包含茂山庄、鲁家庄、金桂三个自然村，仅2014年一年，“第一书记”为该村累计办实事22件，直接投资238.2万元（见表3-3），村内主要道路进行了硬化，村民喝上了干净的自来水，夏天高负荷家用电器均可正常使用，老百姓在家门口种上了蔬菜大棚，村容村貌发生了巨大变化。茂山庄自然村村组较多，分布于4个居住区（黑峪子、阳田、西山、前庄），村庄不大但是极为分散，为方便开展工作，4个村组各有一名负责人，这样就带来了新的问题，名义上虽然都在村两委的领导之下，但是村组负责人又各自为战，村委班子非常涣散，缺乏战斗力，“第一书记”到村后，迅速了解情况，制定工作策略，通过办实事为抓手，重新凝聚村两委班子，老百姓得到了实惠，同时也增强了对村委的信任度，可谓是一举多得。

不可否认，在探索实现乡村善治的过程中，“第一书记”作为干部包村工作的一种深化和创新，取得了显著的成效，但是同样不可避免的存在一些问题。如，有些干部在思想上急功近利，重视眼前工作成绩，想抓紧时间干几件看得见摸得着的工作，而不从长远考虑问题，对村庄发展缺乏系统规划；有的干部觉得下派包村是来“镀金”的，包村时间很快过去，搞“上有政策，下有对策”，迎合上级，糊弄下级，没有沉下身子投入工作，甚至一个月也去不了几次；还有的干部对自身定位认识不清，角色认识不到位，凌驾于村委班子之上，觉得自己是省里来的领导，对村子的具体事务指手画脚，对村级具体事务过度关心，扰乱正常工作秩序，影响村庄的自我发展。建立长效工作机制保障扶贫效果，实现乡村善治：

首先，应当从顶层设计的角度全面总结“第一书记”工作制度。社会主义新农村建设不是一蹴而就的，需要一定的历史发展过程，包村干部在新农村建设过程中将长期存在。“第一书记”制度应该着眼于新农村建设的定位，从顶层设计的角度，总结历史经验，全面归纳总结包村制度，从价值意义、人员选派、管理考核、绩效评估、问题措施等各个方面全面进行回顾，理论工作者和政策制定者要把这项长远的工作真正重视起来，专门组织工作团队，研究如何提高“第一书记”制度层次。其次，从基层领导工作经历的角度，完善“第一书记”培养、选拔、锻炼机制。由省、市、县三级选派“第一书记”，以“第一书记”为主体组建驻村工作队，确保每个贫困村都有驻村工作队，每个贫困户都有帮扶责任人，实现驻村帮扶长期化、制度化。我们党历来重视从工作实践中培养和锻炼干部，这一选拔干部的途径被证明是行之有效的，符合干部尤其是年轻干部的成长规律。历史经验告诉我们，凡是具有基层工作经历，与老百姓打交道的干部，都能始终保持同群众的紧密联系，这样的干部成长一般也比较快。“第一书记”工作既是基层工作经历，同时也是基层领导工作经历，完善“第一书记”培养、选拔、锻炼工作制度，把选拔干部和扶贫开发工作结合起来，对于经受实践锻炼后证明优秀的干部，尽快选拔到领导工作岗位上来，因此，重视“第一书记”基层领导工作经历，既为我们党锻炼培养了干部队伍，又有助于完成扶贫开发的政治任务，可谓一举两得。第三，探索建立社会各方面资源踊跃参与扶贫开发工作的机制。党政干部是选派“第一书记”的主体，同时要广泛吸引社会各界力量参与到扶贫开发工作中来，引导各类企业、社会团体、公益性组织以各种形式参与扶贫工作。通过建立长效工作机制，共享信息资源，形成工作合力，促进扶贫开发工作全面“开花”，处处“结果”。

［1］彭勃.乡村治理：国家介入与体制选择［M］.北京：中国社会出版社，2002.

［2］中共费县党史研究部.中国共产党山东省费县组织史资料（1997～2012）［Z］.北京：中共党史出版社，2013.［3］于建嵘.岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁［M］.北京：商务印书馆，2004.

［4］塞缪尔·亨廷顿.变化社会的政治秩序［M］.北京：三联出版社，1989.

［5］王春光.中国农村社会变迁［M］.昆明：云南人民出版社，1996.

1004-7026（2016）06-0001-04中国图书分类号：F320.3

A

2015年度山东省人文社会科学课题成果项目编号：15-ZZ-DS-03。