公私伙伴关系运用于基础设施领域的研究综述

胡文　田勇超　陈红红

【摘要】当前我国城市和农村的基础设施建设正在如火如荼的进行，而公私伙伴关系（PPP）为其融资建设提供了解决路径。近年来广泛的文献综述对基础设施领域公私伙伴关系的内涵、面临的挑战和建议措施做了分析研究，将为我国在基础设施领域进一步运用公私伙伴关系开辟新的方向。

【关键词】基础设施；公私伙伴关系；综述

20世纪70年代以来，西方国家“新公共管理运动”的兴起和发展，显著特征在于将市场机制引入政治领域，而在基础设施领域的做法就是打破传统的束缚，加强与私人部门的合作，使其直接参与到公共部门事业中，简而言之称为公私伙伴关系，即PPP。

一、基础设施领域的公私伙伴关系概述

1、公私伙伴关系的内涵

纵观国内外的研究，关于公私伙伴关系的起源，《经济研究参考》中认为是从民营部门参与修路开始的：英文中最早的公路之所以被称为turn pike，是因为出于安全考虑，在路段上设置可移动的路障，在战时减缓骑兵袭击速度。17世纪税务机构开始实行公路收费政策，turn pike用来阻挡过往车辆，收取过路费后再放行。当时人们没有明确提出PPP的概念或理论，实际生活中出现“公”与“私”，由此PPP起源于收费公路。屈哲在《基础设施领域公私合作制问题研究》中论述公私合作制的起源时，提及英国财政大臣拉蒙特在《1992年秋季声明》提出PFI（Private Financial Initiative）模式，宣告现代公私合作制的诞生。后来美国提出以PPP作为PFI专有名词，随后PPP概念沿用至今。

广义上，相关机构关于术语PPP的内涵如下：（1）联合国培训研究院认为PPP是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的合作关系；也是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。（2）欧盟委员会：PPP指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，提供传统由公共部门提供的公共项目或服务。（3）美国PPP国家委员会：PPP是介于外包和私有化之间并结合两者特点的公共产品提供方式，充分利用私人资源进行建设、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。

2、公私伙伴关系在基础设施领域的内涵

基础设施在一定程度上属于准公共物品，某些带有消费的竞争性（比如不收费的公路），某些带有受益的排他性（比如收费的公园），同时某些公用事业还带有自然垄断的特征，因此引进私人部门资金，拓宽融资渠道，营造良好的竞争环境。

公私伙伴关系起源于基本设施领域，早期是一种融资工具，后被逐渐发展成一种管理模式亦或是合同伙伴关系，广泛运用于城市轨道交通、水务、通信，同时也推广到其他诸如公共卫生、教育改革等方面。

二、公私伙伴关系需处理的几个问题

1、各参与方的角色

程瑶论述了PPP模式参与方的责任和义务：（1）政府：PPP項目发起人，通常给予政策支持或贷款担保。（2）特别目的公司：政府部门和私人部门为确保项目的开发、运营等建立的。（3）银行和金融机构：为PPP项目提供资金支持以及信用保证。（4）用户：包括社会大众和政府，项目收益主要来自用户的付费。

苏丕娟认为PPP项目中政府的角色与普通公共项目中的角色存在明显的区别：监管者——通过监督项目工程质量及运营服务，保障公共利益；支持者——通过建立公开公平的法律和投资环境吸引私营部门。私人部门角色定位为：项目权利的代理人——根据合约安排，代理政府行使某些权利；项目建设的风险承担者——履行合约义务，达到规定的质量标准；公共部门的合作者——发挥双方的优势，高效完成基础设施建设。

2、规制

政府规制也称监管（regulation），市场失灵是政府监管的直接原因。通过价格规制，避免企业制定较高的垄断价格，优化社会资源配置；通过社会规制，制约垄断企业的不正当竞争行为，规范市场竞争秩序，保护消费者利益。

E.S.萨瓦斯则提出基础设施领域吸引民营资本最大的障碍在于规制环境和态度，必须建立一个公开、透明、连续的规制体系。近年较突出的问题就是规制者会被特殊利益群体“俘获”。

3、风险

E.S.萨瓦斯提及运用公私伙伴关系存在大致三类风险：商业风险、财政风险、政治风险。其中商业风险有成本超出风险、经营风险等；财政风险有债务偿付风险、汇率风险等；政治风险有价格规制风险、充公风险等。马威在《我国基础设施采用PPP模式的研究与分析》中指出PPP模式的风险具有阶段性、受政府的影响大等特征，因此根据风险产生的主体不同，分为国家层面、项目层面风险以及不可抗力风险。

三、公私伙伴关系的运用

1、营造良好的法律环境

我国关于民营资本介入基础设施领域的法律法规，存在一定程度上的空白，比如没有通过法律规定PPP模式可以介入基础设施的领域，因此完善有关的法律法规，明确基础设施建设中私人部门参与的程度、领域，同时为私人部门的进入和退出机制提供法律保障，从而使该模式在实践中具有可操作性和适用性。

2、正确的定位政府角色

政府应该由过去的主导角色变成项目的监督者、合作者，制定完善的监督管理体系，促进国内外私人资本参与到本国基础设施建设中；具体为确认社会对基础设施建设的需求，作出计划；履行合同任务；为确保公共利益对价格实施规制；设立绩效评价标准并监督绩效等。

3、确立合理的补偿和风险分担机制

合理的补偿和分担机制的建立首先需要确定政府和私人部门在PPP项目中的投资比例，关于补偿机制的确立，需考虑当时的社会和经济环境，并结合项目的具体情况，确定政府在何种情况下对私人部门进行补偿，何种情况下共享收益。对于如何减少或避免风险，可通过私人部门先进的技术手段和高效经营来降低风险，而不是靠公共部门转移风险。

四、结论

为开辟新的研究方向，国内研究还需在以下方面深化：（1）对PPP模式的功能作用认识不全面，它不仅是融资工具，还是一种新型的管理工具。（2）如何在公共部门、私人部门和消费者之间找到平衡点，并形成合理的价格形成和调控机制，是今后的研究方向。（3）公私伙伴关系的运营具有突出优势，如何为PPP项目设计有效的激励和运营机制，会影响公共部门和私人部门合作的积极性，这也是有待探讨的问题。

【参考文献】

[1] E.S.萨瓦斯. 民营化与PPP模式：推动政府与社会资本的合作[M]. 中国人民大学出版社， 2015.

[2] 苏丕娟. 城市基础设施公私合作模式的研究——以深圳地铁4号线为例[D]. 广州：暨南大学， 2013.

[3] 屈 哲. 基础设施领域公私合作制问题研究[D]. 大连：东北财经大学， 2012.

[4] 马 威. 我国基础设施采用PPP模式的研究与分析[D]. 北京：财政部财政科学研究所， 2014.

[5] 林丽红. 公私合作模式（PPP）下城市基础设施项目风险研究[D]. 青岛：中国海洋大学， 2014.

[6] 刘伯酉. PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究[J]. 天津经济， 2012（12）：15-18.

[7] 程 瑶. PPP模式在我国基础设施领域的应用研究[J]. 现代商业， 2015（09）：77.