浅析公共政策制定过程中的交易成本

成娟

摘要：随着社会发展的日益进步，高质量的公共政策已经成为民意的体现，然而，因利益博弈和冲突导致的交易成本正在日益增加。因此，运用交易成本理论对公共政策制定进行探讨具有重要意义。由于利益的驱使、价值观念不同、信息不对称、政府的自利性和决策体制不完善等原因，再加上问题感知、政策主体、政策客体和参与机制等方面的生成条件，使交易成本在政策制定过程中大量产生。在具体分析交易成本的产生原因和条件的基础上，文章认为应从制度层面、政策本身、决策主体能力和监督体制方面入手，在充分发挥交易成本的积极影响的前提下，降低公共政策制定过程中的交易成本。

关键词：交易成本；政策制定；利益博弈

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）17-0311-02

交易成本是指在完成一笔交易时，交易双方在买卖前后所产生的各种与此交易相关的成本，即为谈判、履行合同和获得信息所需运用的全部资源。

公共政策实际上就是政治交易达成的政治契约。在这一政治契约的谈判、订立和维持等过程中，各方利益会参与进来。为了充分表达自身的利益诉求，他们通过讨价还价、利益博弈等方式影响着公共政策的制定过程。因此，公共政策制定过程会有大量交易成本的产生，如信息成本、讨价还价成本、维持成本和博弈成本等。一、公共政策制定过程中交易成本的产生（一）产生成因

1.利益的驅使

根据经济人假设，社会中的人都是理性经济人，人们总是以个人利益最大化为目标。利益驱使着人们投身社会实践，推动社会发展，再加上我国正处于社会转型期，导致新的利益格局正在建立。为了表达自身的利益诉求，不同的利益集团在公共政策制定过程中进行讨价还价，更有强势利益集团运用财势影响公共政策的制定，这一利益博弈过程会带来大量的交易成本，从而导致公共利益很难实现一致，难免增加了公共政策制定的难度。

2.价值观念不同

随着改革开放的不断深入，人们的生活方式逐渐变得多种多样，导致其价值观念也由单一转向多元。多元化的价值观念导致社会成员在表达利益诉求时冲突和矛盾不断。要使这些相互对立和冲突的观点得到统一，就需要有一个协调和博弈的过程，这就增加了公共政策制定的难度，交易成本随之产生。

3.信息不对称

一方面，在公共政策制定过程中，社会成员对政策的了解存在着不同程度的差异，全面掌握信息的人，处于有利地位，而信息贫乏的人则处于不利地位。因此，在公共政策制定过程中的信息流动方面，需要耗费大量信息成本。

4.政府的自利性

由于制定公共政策的主体也具有“经济人”的特点，这就导致公共政策制定过程中的政府是自利的。拥有决策权的政府官员将权力视为谋取自身利益的工具，他们为实现个人利益的最大化，与体系外的各种利益集团进行交易。为了避免这一行为的出现，就需要政府在公共政策制定过程中加大监督成本。

5.决策体制不完善

有人说，多大的权力就会导致多大的腐败。我国政治权力过于集中，而公共政策的制定主要是政府官员的决定，而并不是通过社会结构来承担。这就导致决策程序不规范，决策执行缺乏有效监督，从而出现了公共政策低效率的现象，降低了公共政策的科学性和有效性。（二）产生条件

一个特定的社会问题能否上升到公共政策议程，进而促使政策主体能动地制定和执行公共政策来解决这一问题，取决于各利益相关者之间的博弈。公共政策的制定过程实质上就是利益博弈的过程，这种博弈主要围绕以下几个问题进行：

1.问题感知

根据金登的多源流理论，公共政策议程的设定可参照问题流、政策流和政治流。其中，问题流指的是，在社会环境中，各种社会问题形成一条问题溪流。问题在四处漂流，然而并不是所有的问题都能够得到政策制定者的关注从而上升到政策议程。通常问题引起决策者的注意要么是因为突发事件，比如危机，要么就是通过现行制度的反馈。然而，这些反馈过程就是各利益主体为实现自身利益所做的第一阶段的博弈。

2.政策主体

公共政策主体应当是自觉地从事认识公共政策、能动地参与政策过程的人。政策主体的构成主要包括立法机构、行政机构、司法机构、政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。其中，对公共政策的制定影响较大的主要是政府、利益集团和公民个人。而政策主体不同，所表达的利益诉求和价值标准也就不同，因此就产生了公共政策制定中的信息成本、讨价还价成本和监督成本等。

3.政策客体

政策客体主要是指公共政策的作用对象及其影响范围，即公共政策所要处理的社会问题及其目标群体。而公共政策对目标群体的利益影响分为积极影响和消极影响，从而产生了公共政策的受益群体和受损群体。因此，受益群体会顺应和支持公共政策的制定和执行，而受损群体则会抵触和阻碍公共政策的执行，这样就导致公共政策制定过程产生了维持成本。

4.参与机制

随着经济发展水平的提高，广大民众的参与和民主意识越来越强，政府不能再一手独揽政治生活的所有事情，尤其是公共政策的制定，要想使公共政策得到社会的广泛支持，减小政策执行的阻力，就需要社会公众的普遍和自觉的合作。因此，决策者会积极引起社会公众的兴趣，争取他们的支持，这就说明公共政策的制定少不了社会公众的参与，而这就导致公共政策制定过程会产生宣传成本、信息成本和讨价还价成本。二、公共政策制定过程中交易成本的作用过程（一）问题界定

在问题界定阶段，问题分析人员在为问题情势形成概念时，其面临的挑战主要来自价值观念和利益诉求的不同。在社会问题的背后，很可能隐藏着巨大的利害关系。在定义这一问题时，很有可能会过分强调其中某一方面而隐藏或者忽视某些方面，导致公共政策不能触及问题的本质。要想具体到位地分析问题，就会产生一些事先交易成本，如搜寻和信息成本等。（二）确立目标

公共政策目标主要是指希望达到的效果或者影响，它可以是某种利益，也可以是某种状态。由于政府掌握着绝大多数的资源，他们往往以自身利益为导向，与强势利益集团相勾结，而忽视公共利益，从而增加了交易成本，导致社会资源的严重浪费，而公共政策的应然目标也就难以实现。因此，需要确保公共政策的目标是以公共利益为导向的，是以公共利益最大化为价值标准的。故确立目标阶段会产生保证落实公共利益的成本和监督成本等。（三）政策方案

在公共政策的制定过程中，每个利益相关者都希望公共政策能体现自己的利益诉求。因此，决策者需要整合价值观念，平衡各方利益关系，设计出好的公共政策方案。而这一过程就产生了起草方案的成本、解决利益冲突的成本和确保政府与社会合作的成本。（四）政策制定

公共政策制定分为两个部分，一是政策决定，二是政策制定。政策决定是公共政策制定过程的主要环节，它将会对公共政策的制定、合法化、执行和评估产生影响，它决定着哪些问题可以从问题流上升到政策流。而政策制定是指公共政策的最后制定过程，是决策者运用科学方法和技术，整合社会资源，针对社会问题制定合适的解决对策的过程。这就必定会产生讨价还价、妥协和利益博弈的成本。三、交易成本对公共政策制定过程的影响（一）积极影响

公共政策制定过程中的交易成本是不可避免的，尤其是谈判成本、信息成本、讨价还价成本、监督成本等都是决策者与利益相关者相互博弈的产物。但是如果交易成本都是在法律法规范围内和制度安排内公开地消耗的，那么这些交易成本就是在合理范围内的。而这些交易成本又可以转化为公共政策制定过程的内在驱动力。正确面对和处理这些交易成本是平衡各利益相关者之间利益关系的重要前提，是提高公共政策质量的催化剂。（二）消极影响

一方面，如果决策者与利益集团进行大量交易，那么就会导致社会公众对政府的不信任，使政府陷入信任危机，降低政府的公信力。另一方面，公共政策如果不是以公共利益为导向而是以个人或小团体利益为导向，那么就会导致社会公众对公共政治的反对、抵制和不合作，从而影响到政策执行和政策评估，破坏公共政策的合法性。四、正确处理公共政策制定过程中的交易成本（一）完善法治建设，推进协商民主

一方面，政府需要进一步转变职能，建立高效的服务型政府，培育行业组织和中介机构，促进政府与市场的合作，同时重视公民参与，倡导公众参与的观念，完善听证制度，促使公民充分参与到公共政策的制定中来。

另一方面，通过完善人民代表大会制度，坚持人民当家做主，建立政府公共决策的协商机制。对于关系到社会公众切身利益的问题，应当通过协商对话等方式，吸收多方意见和建议，提高公共政策的质量。（二）保障政策透明，实现利益共享

首先，应当实现公民、媒体与政府之间的良性互动。重视媒体的信息传播作用，积极引导公民建言献策，在坚持政府主导地位的前提下，实现三方力量的良性互动与合作。

其次，政府应当鼓励社会团体的发展，为公众合理的利益表达提供组织基础，形成多元化的竞争格局，实现利益共享。

最后，做好政策评估的相关工作。政策评估是衡量政府部门的价值导向的重要依据，是判定公共政策延续性的标准，因此，政府需要高度重视公共政策的评估工作。（三）提高官员能力，增强风险意识

第一，提高官員的道德素养。加强对政府官员的思想道德教育，避免公共政策沦为谋取个人私利的工具。

第二，在问题感知和问题决定方面，需要培养官员的信息搜寻能力和问题甄选能力，促进公共政策制定过程的科学化。

第三，对一些漠视公共利益的行为实施惩罚。加大对政府官员行为失当的惩罚力度，以保持他们的警惕性，保证公共政策的科学性和公共性。（四）加强信息传播，健全监督体制

首先，大力推进政务公开，实现公共政策效益的最大化；充分利用报纸、电视以及新媒体等网络工具，加大政策信息的公开力度；规范公共政策的决策程序，制定信息约束机制，保证社会公众获取和反馈信息渠道的畅通。

其次，充分发挥大众媒介在监督中的作用，对政府失当行为施加压力；强化公民对公共政策制定的监督意识，把社会公众的态度和意见作为监督的根本依据。五、结语

公共政策制定过程包括问题界定、确立目标、政策方案的设计、政策决定四个环节。在这一过程中，隐藏着大量的交易成本，特别是我国正处于社会转型期，制定出科学民主的公共政策对于我国实现政治文明具有十分重要的意义。

公共政策制定过程中产生交易成本的原因主要有利益的驱使、价值观念不同、信息不对称、政府的自利性和决策体制不完善等。而交易成本的生成条件有问题感知、政策主体、政策客体和参与机制等。

在分析交易成本的产生原因和条件的基础上，文章认为应从制度层面、政策本身、决策主体能力和监督体制方面入手，在充分发挥交易成本的积极影响的前提下，降低公共政策制定过程中的交易成本。由于笔者理论水平有限，对公共政策制定过程中的交易成本的探讨难免存在不足，需要进一步完善。

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