集体土地征收制度概述与完善

王璐

摘要：随着我国向社会主义市场经济转变，经济的迅速发展带动我国用地需求增加。在我国集体土地征收过程中，政府占有绝对的垄断地位，以致于难以平衡各方利益。本文从现行集体土地征收概念，各方利益主体关系，现状分析和完善措施四方面对集体土地征收进行阐述。

关键词：集体土地征收；主体关系；公共利益；征收程序；补偿安置

中图分类号：D922.32文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）17-0214-01

一、集体土地征收的概念

集体土地征收，是指国家为公共利益的需要，由县级以上人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及其有关农民给予补偿和安置。

就一般法理而言，绝大部分学者认为，征收具有行政主导性，或认为“公益征收是典型的行政权行使行为，应属于行政法上的制度”，或认为“征收是以行政行为为主，依次兼有民事行为、宪法行为和经济法行为的混合行为”。我国集体土地征收的立法实践也全面反映了征收的行政主导性，形成了“扬公抑私”的立法倾向。[1]国家作为征收主体，基于总战略发展角度，对私人所有权进行限制，进而取得所有权。二、我国集体土地征收制度的现状（一）“公共利益“界定不明

对于公共利益的含义，潘恩说“公共利益是每个个人利益的总和……正如社会是每个个人的总和一样”。而基于模拟交易所得到的作价补偿，并不能评估出土地相对于征收人的现实与情感需求，因此符合公共目的无疑应是被征收人之所以被忽视主观意愿而做出“特殊牺牲”的前提。在我国，《宪法》原则性的规定土地征收应该符合公共目的这一前提，作为下位法的《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》均只是将宪法原则予以照抄，并没有详细阐述公共目的之界限和判断标准。即使在十八届三中全会《决定》指出要缩小征地范围的指导意见，但是作为土地政策征收程序的指导性意见而言，尚未明确界定公共利益之界限。

在《土地管理法》中涉及具体土地类型的公共利益项目问题时，以“符合总体土地利用规划”一言概之，由此可见，立法在土地征收之中，通过公共利益的界定赋予行政机关以自由裁量权。所以在实践之中，政府假借“公共利益”名，以行“商业征收”之实而导致征用土地纠纷绝非罕见。（二）征收所有权主体虚化

依据我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》的规定，农村集体土地所有权属于农民集体，同时赋予村民委员會或者农村集体经济组织对集体财产的经营管理权，代表农民集体行使所有权，并不是真正的权利主体。在集体土地所有权的主体是处于虚位的状态下，所有权缺乏实际主体代表，国家就间接地掌握农村集体土地的处分权，在集体土地征收之中承担双重角色，使得农民难以行使所有权，也难以在权利被侵害时寻找利益救济主体。（三）补偿安置不合理

正如沈开举教授所说“补偿是征收的核心要件，无补偿即无征收”[2]

依据我国法律规定，在集体土地征收补偿定价中主要包括土地补偿费用，安置补助费用，地上附着物和青苗的补偿费以及社会保障费用3+1部分组成，忽视了土地的区位因素，这种统一补偿的原则，看似是维护征收之中的“公平补偿在”这一原则，实则是在忽视地源征地用途等影响因素下的一刀切方式。依据《土地管理法》规定，国家按照被征收土地原有用途予以补偿，土地补偿以征地年产值为标准，并且严格界定补偿的上限。在我国现有的粗放型经营，劳动密集型农业生产背景之下，本身的农业产值低，因此补偿费用之低也是可想而知的。在此之中，集体土地征收排斥对于预期土地收益的分配份额，本质上保证被征地集体在原有土地生产用途之下的生活水平，而不能参与在土地征收之下收益分配。同时，就补偿的范围而言，采用列举式立法，除土地补偿费用，安置补助费用，地上附着物和青苗的补偿费并未对其他补偿范围予以规定，比如公共基础设施，家庭为生产生活所开挖水井，沼气池等在实践之中大多采取不予以补偿或者低价作补的形式。三、完善我国集体土地征收制度（一）明确公共目的的界定

就立法层面而言，我国可以采取将开放性立法方式，就现前普遍公认的社会公益目的进行列举，并且就社会公共目的概念进行界定，在符合经济发展和社会建设的背景下，设置兜底性条款以适应社会生产的需求。就制度层面而言，确立集体成员参与原则，可以通过听证会等形式使得被征收人能够介入征收程序之中，发表自身意见。（二）规范“集体”概念

由农民集体行使所有权，为集体和成员谋求合理公正权利，应该明确农民集体的社员权，在涉及社员重大利益时，可以由全体成员民主决议，形成公告，听证，决定，辅之以监督的完整结构形式，从而化解主体虚化所产生的的问题。（三）确定合理的土地征收补偿制度

建立多元化征地补偿方式，在现有补偿安置之下，结合我国实际情况可以有以下安置创新。其一，建立就业安置补偿，在我国农民一般受教育水平低，无一技之长，一旦耗尽所有金钱补偿款，可能会陷入生活困顿之中。政府可以对被征收人投入资金进行就业技术培训，提高其就业技能，并且对吸收失地农民的企业予以政策上的优惠。其二，采用土地债券的方式，在涉及基础设施建设项目之中，失地农民将自身地价折为债券或者入股进行投资，以保障其长期受益。[参考文献]

[1]陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学，2012，01：33-44.

[2]沈开举.中国土地补偿标准研究[EB/OL].