国有土地上房屋征收与补偿法律制度研究

赵晓洁

摘要：2011年1月出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）是我国专门用来指导国有土地上房屋征收与补偿的法律规范，至此，《拆迁条例》不再用来指导城市房屋拆迁工作。《条例》对房屋征收的法律依据、法律关系、目的、程序等作出了明确界定，对现实生活中的房屋拆迁工作起了很大的指导作用，但其规定仍存在一定的局限性。

关键词：国有土地；房屋征收；补偿；局限性

中图分类号：D921；D922.33文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）17-0090-02

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条明确了本条例制定的目的所在，即：规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，这在根本上否定了《城市房屋拆迁管理条例》所规定的“维护拆迁当事人的利益”，在很大程度上减少了拆迁纠纷的发生。此外，《条例》还针对实践中的一些具体情况，作出了许多具有可行性的新规定。一、明确了征收关系的双方当事人

《条例》第四条作出规定：由市、县级人民政府作出征收决定，房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作，这条规定明确了房屋征收关系的双方当事人，即政府——被征收人，这改变了过去“拆迁人”的规定。房屋征收部门由政府确定、代表政府，实质上确立了“政府是唯一的补偿主体”①，将建设单位排除在征收关系的当事人之外，避免了其与被拆迁者的正面冲突，有利于维护被拆迁人的合法权利，保证拆迁工作的顺利进行。二、明确了房屋征收的目的

《条例》在总则的第一条即强调了征收的公益目的，此外，《条例》还于第八条以列举加概括的方式界定了为了公共利益需要征收房屋的几种情形，这与过去拆迁是为了保障商业建设项目的顺利进行②，有根本不同。同时列举的方式也为实践提供了可操作性，具体限定公共利益的情形，则是对房屋征收的条件做出的严格限定，只有在这几种情形下才能够征收房屋，防止现实生活中擅自以“公共利益”为名实施房屋的征收。三、规范了房屋征收补偿的程序

有关房屋征收补偿程序的规定占了《条例》的大部分条文，总的说来，征收程序大致为：1、作出征收决定：市、县级政府在作出征收决定前有两项前置工作，即进行社会稳定风险评估和落实征收补偿费用，此过程要遵循“足额到位、专户存储、专款专用”的原则③，这意味着征收决定作出的严谨性，有利于保障被征收人的合法权益；2、发布征收公告：法律要求作出征收决定后要及时公告，是民主原则的体现，这项规定增强了征收程序的透明度，有利于公众的监督，同时还规定了公众对于征收决定不服时的救济制度；3、拟定征收补偿方案：这一过程强调要参考公众意见，本质上也是民主的体现，保证公众的参与和监督；4、调查登记；5、订立补偿协议或作出补偿决定；6、补偿；7、搬迁。四、完善了征收后的补偿机制

《条例》对房屋征收后的补偿作出了专章规定，这足以反映出国家对房屋补偿机制的重视作用。该《条例》相对于过去立法进行了相当程度的完善：1、确立了公平补偿的原则：《条例》虽是一项行政法规，却吸收了《物权法》等的民法精神，无论是补偿协议还是补偿决定都要求公平，这在很大程度上有利于保障被拆迁人的利益，体现人文精神，减少拆迁过程中出现的不必要的纷争；2、《条例》于第二十条规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定，这又是一项有利于实现被拆迁人合法利益的法律规定，防止了现实生活中房屋征收部门与评估机构密谋合作，故意将房屋的价格评估过低，从而避免损害被拆迁人的利益；3、明确了房屋征收补偿的范围，并确立了对被征收人的奖励和补助机制：补偿的房屋要求是合法建造并进行登记的房屋，这将“违法建筑和超过批准期限的临时建筑”排除在补偿范围之外④，同时，根据《条例》的规定，接受货币补偿或者选择房屋产权调换的选择权由被拆迁人享有，即被拆迁人在此过程中享有主动权，这项规定也为现实生活中拆迁纠纷的减少提供了可能性。

五、取消了行政强制拆迁，确立申请人民法院强制执行制度

《条例》第二十七条第一款确立了“先补偿、后搬迁”的房屋征收原则，这是针对现实生活中出现的搬迁后却得不到补偿，最后导致房、钱两空的现象进行的规定，也是保证被拆迁人的权利的制度；第二十七条第三款明确规定：任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，这即表明我国基于最大程度减少拆迁纠纷的考虑已经取消了政府的行政强制拆迁制度，转而以“申请人民法院强制执行制度”加以代替，事实证明，这种规定对于减少政府和被拆迁人之间因强制拆迁引发的纠纷起了极大的限制作用，在以前，采取暴力、威胁等手段强制拆迁的行为很容易引起当事人的不满和怨恨，这就导致因强制拆迁致人伤亡的新闻报道事例屡见不鲜，而现在根据《条例》的规定，政府只能依照法定的条件和程序并提交一定的文件向人民法院申请强制执行，这就使法院作为第三方中立机构参与拆迁的执行，避免房屋征收部门与被征收人的直接冲突，在很大程度上减少了拆迁纠纷案件的发生，维护了被拆迁人的合法权益，也节约了司法資源⑤。

《条例》颁布实施之后，对我国国有土地上房屋征收问题具有很强的指导作用，司法工作人员、律师、学者等都对其给与了相当高的评价，如著名房地产律师杨在明就认为：“新条例在规范公权、保护私权方面有了较大突破，开拓性地规定了公共利益的范围，确立的公平补偿、市场价评估、征收奖励补助等机制，有利于保护被征收人特别是弱势群体的合法权益。新条例反映了我国民主法治水平，是与当前经济社会发展相适应的行政法规。”然而，我们也不能过于自大，认为该条例的规定完美无缺，没有任何不足，结合实践我认为该条例的部分规定还存在一定的不足，需要加以完善。六、国有土地上房屋征收制度立法层次低

《立法法》第八条规定：对非国有财产的征收只能制定法律，而无论是之前实施的《城市房屋拆迁管理条例》还是现行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》都是由国务院制定的行政法规，这与《立法法》所规定的法律存在冲突，更不用说司法实践中大量适用的司法解释和地方性法规了。然而，《条例》实施这么多年来，人们似乎只是对其称道，并未因其违反上位法而质疑其权威性，⑥这对于建立我国健全的法治体系是不利的，行政法规也难以使公众完全信服其威严。在现今条件下，我认为，针对国有土地上房屋拆迁与补偿由全国人大常委会制定法律的可能性和必要性都已存在，人大应结合具体情况对该条例及相应的司法解释进行整合，制定出关于房屋征收的法律。七、征收补偿范围有限

《条例》第十七条第一款以穷尽列举的方式将房屋征收补偿的范围限定为三类：被征收房屋的价值；搬迁、临时安置的补偿；停产停业的损失。以上规定表明，我国针对房屋征收后的补偿是十分有限的，并不能保证被拆迁人恢复到原来的生活水平。这项规定仅对因拆迁造成的直接损失进行了补偿，并没有考虑被拆迁人因此受到的间接损失和潜在损失，同样，对被拆迁人因被征收房屋可能获得的预期收益也并没有加以考虑。另外非常重要的一点是，政府并没有对房屋占用的土地使用权作出补偿：我国目前实行的是“房地一起”制度，房屋与土地密不可分、必须一起处分⑦；考虑到实际，为了公共利益对国有土地上房屋的征收也是为了重新获得建设用地使用权，而不是为了土地之上的单位、个人的房屋；《条例》第十三条也规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回，这意味着征收的客体不仅包括房屋，还应包括房屋所占的土地，对收回的国有土地使用权不予补偿，是严重损害被征收人利益的行为。八、接受补偿的主体范围过于狭窄

《条例》第二条明确规定了国有土地上房屋征收补偿的主体为“房屋所有权人”，确定了征收关系的双方当事人为政府和所有权人。这项规定将被征收人完全限定为房屋所有权人，忽视了对承租人利益的保护。房屋的承租人虽然不是征收关系的直接当事人，但政府的征收活动却会对其的利益造成损失，承租人理应有权以自己的名义对因政府的征收行为造成的损失请求赔偿。根据《合同法》规定，出现政府征收的情形，属于不可抗力，出租人可因此免除责任，这就使承租人基于违约责任向出租人要求赔偿损失的可能性消灭，若再不允许其向政府请求补偿，这对于其利益的损害是巨大的，是不符合公平原则的，也易引起承租人与政府、与出租人之前的纠纷。

基于以上分析，我们可以看出，新《条例》在现实生活中对国有土地上房屋的征收与补偿行为发挥了巨大的指导作用，是符合我国的民主法治的，与我国目前的经济社会发展相适应，然而，我们也要认识到《条例》在相关规定上还存在着部分的缺陷，有待进一步完善。[注释]

①张冰冰.国有土地上房屋征收与补偿法律制度研究[J].经济问题探索，2011（5）.

②罗丹.我国城市房屋征收与补偿法律问题研究[D].武汉工程大学，2012，5：10-13.

③孟祥鹤.论城市房屋征收补偿法律制度的完善[D].中央民族大学，2011，4：51-54.

④杨在明.中国城市化进程需要建立科学的沟通桥梁[EB/OL].凤凰网，2014-12-30.

⑤朱广新.房屋征收补偿范围与标准的思考[J].法学，2011（5）.

⑥顾大松.论我国房屋征收土地发展权益补偿制度的构建[J].法学评论，2012（06）.

⑦孔凡濤.论国有土地上房屋征收补偿制度的立法完善[D].东北财经大学，2013，11：62-64.[参考文献]

[1]杨建顺.司法裁判审执分离与征收补偿——<国有土地上房屋征收与补偿条例〉的权力博弈论[J].法律适用，2011（06）.

[2]朱广新.房屋征收补偿范围与标准的思考[J].法学，2011（5）.

[3]刘妍军.国有土地上房屋征收与补偿条例的成功与完善[D].吉林大学，2011，6：15-18.

[4]罗丹.我国城市房屋征收与补偿法律问题研究[D].武汉工程大学，2012，5：10-13.

[5]顾大松.论我国房屋征收土地发展权益补偿制度的构建[J].