滨海新区十年路径演变

左迎光

“以国家政策支持、大项目投资带动下的模式或许会取得较快发展，但未来是否能够成为引领环渤海发展的增长级，则慎言乐观。”

十年成城，天津滨海新区已经走过十年。

2006年国务院关于推进滨海新区开发开放有关问题的意见出台，使得滨海新区由之前天津市的一个功能区，上升到国家区域发展战略，也使得滨海新区以至天津的经济发展进入了快车道。在后金融危机时期，滨海新区以年均超过20%的增速领跑全国，形成了一些创新的经验。

这十年，滨海发展经验被誉为天津模式。但去年812滨海新区的一声爆炸，又引起很多反思，比如过于依赖央企和大项目，内力不足，民营企业弱小等等。总结反思滨海新区的发展经验和教训，对区域发展不无借鉴意义。与国家战略同频共振

国家级新区、京津冀协同发展、自贸区、一带一路……最近十年里，国家战略在滨海新区叠加落地，使得滨海新区成为审视和研究中国近十年改革开放历程不可逾越的样本之一。

2006年5月26日，国务院正式发文，批复滨海新区经济社会发展规划。天津滨海新区成为继深圳经济特区、上海浦东新区之后，国家着力打造的又一个新的经济增长极。

正式发文之后不久的6月，15位时任国家部长被悉数召集在天津市滨海新区的一座高级酒店内，他们进行了长达3天的闭门讨论，决定用3年时间通过史无前例的一揽子优惠政策让身后荒寂的盐碱地成为“中国经济增长第三级”，以带动相对落后的北方地区实现经济跨越发展。

2015年，滨海新区地区生产总值达到9270亿元，占天津的半壁江山。在过去的十年里，创造了GDP平均年增速超过20%的成绩，一跃成为中国经济增长的“第三极”，并因为京津冀协同发展战略的提出再次迎来舆论的密集关注。

1994年的春天，天津市决定在天津经济技术开发区、天津港保税区的基础上“用十年左右的时间，基本建成滨海新区”。经过10余年自主发展后，2006年国务院正式批复天津滨海新区为全国综合配套改革试验区。

在批复规划滨海新区之前，时任国务院总理温家宝在考察天津时指出，加快天津滨海新区开发开放是环渤海区域及全国发展战略布局中重要的一步棋，走好这步棋，对于促进区域经济发展、实施全国总体发展战略部署，具有重大的意义。

梳理其成立的脉络，不难看出，设立滨海新区的目的之一便是服务于京津冀协同发展。此后，滨海新区掀起了长达十年的开发开放浪潮，经济总量突飞猛进，生产总值由2005年的1634亿元上升到2015年的9270亿元，累计完成固定资产投资3.5万亿元，地区生产总值年均增长20.1%。

作为在过去一二十年里与中国改革开放进程保持着最密切互动的区域之一，滨海新区本身就是一个巨大的创新试验场。尤其是自2006年纳入国家发展战略以后，滨海新区被越来越多地赋予了国家级别的创新使命。无论是早期建设的开发区、保税区，还是成为国家级新区，以及自主创新示范区、自贸试验区的落地，滨海新区都是国家进行制度创新的重要平台。

过去十年里，滨海的迅速崛起主要得益于国家政策在此地的密集叠加。十年来，天津滨海新区连续实施了3个综合配套改革三年行动计划，在行政管理体制改革、涉外经济体制改革、推进金融改革创新等重点领域和关键环节取得了突破，为中国深化改革、扩大开放探索了途径，积累了经验。

就滨海新区目前的实际情况而言，滨海新区如何利用政策资源的叠加，完善城市配套，促进内部的产业转型、人才的聚集，塑造城市的核心竞争力，是至为重要的。

解析滨海模式

随着滨海新区开发开放的推进，以及发展环境和发展阶段的变化，一些发展中面临的问题也逐渐显现，这些问题解决不好，将会对滨海新区乃至天津市经济的可持续发展带来不利影响。

近年来，天津发展模式备受关注，而天津模式又集中体现在滨海新区。2014年之前的的10年里，天津规模以上工业增速一直呈现两位数增长，工业增速一直领先全国，这得利于重大项目的引进和建设。进入新世纪以来，天津将重大项目引进和建设作为支持经济增长、转变发展方式的重要举措，通过大项目建设推动优势产业集聚，装备制造、石化、电子信息、轻纺、新能源、新材料、生物医药、航天等八大优势产业逐步壮大，而这些大项目集中布局于滨海新区。

2014年，天津规模以上工业增速告别了10年来两位数增长的常态，随之，天津的GDP增速跌落全国第一的宝座。天津经济的失速，根源在于以往依靠重大项目引进和建设的发展模式遇到了瓶颈，加之土地出让收入锐减，政府投资压缩，大项目所需的大资金难以为继，而此时民间资本又处在观望之中。

滨海新区获批不久，几乎所有国家级的优惠政策都引入该地区。在中央的应允下，滨海新区提出了“土地出让金全部用于支持项目建设或项目配套”，这项颇具争议的政策意味着投资企业买地成本基本为零，当时已属成熟地块的响螺湾地价在3000元到8000元每平米之间。然而，十年之后，响螺湾商务区即使在白天，也是人煙稀少。交通不便或许不是响螺湾商务区折戟的主要原因，通过政策红利及财政猛药刺激巨量投资，未顾及市场容量而以计划式的政府推动或许才是应该反思之处。

过去滨海新区土地多，但是现在土地开发已近饱和，加上很多行业属于产能过剩型，单纯依赖滨海新区难以支持经济持续发展。天津的民间资本一直比较弱，而大型国企又在缩减投资。过去滨海新区是国家战略，而随着建设的即将完成，政府投资也在随之减少压缩。

“以国家政策支持、大项目投资带动下的模式或许会取得较快发展，但是未来是否能够成为引领环渤海发展的增长级则慎言乐观。”南开大学滨海开发研究院副教授薄文广曾在2009年的一篇学术论文中发出警告。

薄文广认为，国企、特别是央企的投资对于天津滨海新区经济的快速发展无疑会起到重要的推动作用，但是这种投资依赖的经济增长方式的持续性，这种资本密集型、技术密集型的重工业为绝对主体的产业结构，以及由此造成的天津居民人均收入增长缓慢是否会在未来凸显其不利影响，也是滨海新区经济发展面临的一大挑战。

发展路径改弦更张

天津决策者也认识到，在全球经济低迷、金融市场动荡加剧以及国内信贷紧缩的背景下，获得和吸引资金的难度日益加大，金融危机后各省市均将发展重心放在实体经济特别是大项目的引进和建设上，地区间对项目和资金的竞争日益激烈，主要靠引进国资和大项目支撑高增长的方式难以持续，不可能期待再靠高投入、高产出的增长方式来搞发展，应该依托市场，启动民间投资。

原天津市委书记孙春兰表示，政府要减少对资源配置的直接干预，促进生产要素的自由流动，同时注重市场体系和市场机制建设，预防和弥补市场失灵，使政府和市场的作用都能得到真正体现。

2014年5月20日，国内首个“行政审批局”在天津滨海新区成立。作为深入推进行政许可制度改革、加快转变政府职能的重要举措，新区把发改委、经信委、商务等18个部门的216项审批职能，集中划转到新成立的行政审批局，由1颗印章取代了109颗印章，审批人员亦由近600人减至100余人。

2014年9月11日，李克强考察了天津滨海新区行政审批局，看到简政放权后一枚公章取代过去109枚公章的权限，他拿起一枚作废公章说，“这章做得多结实啊，不知曾经束缚了多少人！”在他的见证下，109枚公章被永久封存。

此后两年，滨海新区不断深化行政管理体制改革，先后实施了“一个部门管市场”、“一张清单管边界”、“一张绿卡管引才”等十个“一”措施，倒逼改革创新，用政府权力的“减法”换来了市场活力的“乘法”。目前，天津15个区、县全部复制了滨海审批模式。

除了行政审批改革外，滨海新区已经意识到民营经济不振带来的风险和巨大短板效应。

2014年天津工业和经济失速震惊了天津多个部门。天津市委市政府以及相关经济部门开始紧急寻找原因，不少专家也被问策。调研之后形成的一份报告显示，滨海新区一些高度资本密集和技术密集的大项目（主要是国企及控股企业）通常能够较快地增加GDP，但国有企业特别是巨型国有企業的产业关联更倾向于在集团内部解决，具有一定的封闭性。通常大项目吸引的就业人数有限，对普通居民收入提升带来的影响相对有限。而天津民营企业特别是一些大型民营企业发展目前仍非常迟缓，与国内先发地区相比仍旧有不小的差距，因此促进民营企业发展可以作为天津今后一段时期工作的重要抓手。

在一系列政策利好下，近年来天津民营经济尽管增长势头强劲，但“大而不强”的瓶颈也越发突出，具体表现在三个层面。

一是从产业结构看，天津民营企业多处于传统工业的产业链条，现代化程度较低，且缺乏“龙头企业”带动。二是科技创新缺乏力度，大众创业覆盖面不足。多数民营企业科技投入和研发能力不足，产品科技含量和附加值较低。三是民营企业现代企业制度和规范管理机制不够完善，一些企业缺乏核心竞争能力。此外，上市企业不多，高素质管理、科研、营销人员不足，技术改造和研发投入滞后，也影响了天津民营企业的规模和效益，严重制约了企业发展。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）