中国风景名胜区与美国国家公园分析比较

何佳凌

摘 要：1982年，国务院审定批准首批44个国家重点风景名胜区以来，伴随着中国经济的不断发展，旅游业的兴起，我国风景名胜区事业迎来了机遇，但在体制发展中的不成熟也带来了挑战，因此，在这一关键时期，开展美国国家公园与中国风景名胜区对比研究，具有重要的理论意义和现实意义。

关键词：风景名胜区；国家公园；对比研究

一、研究的背景和意义

中国国家级风景名胜区，原称国家重点风景名胜区，由国务院批准公布。风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。自1982年起始，国务院审定共批准了8批国家重点风景名胜区，共计225处国家级风景名胜区。

目前随着风景名胜区，在范围和数量上的提升，风景名胜区事业面临着大好时机，同时对风景名胜区资源保护和发展提出了更高的要求，面临的挑战和压力越来越大，风景名胜区的人工化，商业化和城市化，现象与趋势也势必更加严峻。因此，中国风景名胜区与美国国家公园的对比分析研究，借鉴美国国家公园保护和管理的成功经验，吸取工作中失败的教训，结合中国自身现在与国情，促进风景名胜区的进一步发展。

1.历史和发展概况

（1）中国风景名胜区历史与发展概况。中国风景区源于古代的名山大川和邑郊游憩地，历经数千年的不断发展，荟萃了自然之美和人文之胜，成为壮丽山河的精华，为当代留下了宝贵的自然和文化遗产及无限的信息。从开始萌芽到形成一个较完整的体系，风景名胜区的发展历经了一个漫长的过程，这一过程可以分为七个阶段。五帝以前—风景区的萌芽阶段夏商周—风景区的发端阶段秦汉—风景区的形成阶段魏晋南北朝—风景区的快速发展时期隋唐宋—风景区的全面发展阶段元明清—风景区的进一步发展阶段世纪年代—风景区的复兴阶段。

（2）美国国家公园历史和发展概况。“国家公园”的概念源自美国，名词译自英文的“NationalPark”，据说最早由美国艺术家乔治·卡特林（GeogeCatlin）首先提出。美国国家公园体系从第一座国家公园建立开始就通过法律规定了其为全民所有并为全民服务的理念。黄石法案中确定了黄石国家公园建立的目的是“为了人民利益和休闲娱乐。”全民所有决定了服务的公益性。在美国人看来，无论体系内的何种文化资源，都是从先辈那里继承来的遗产。国家公园的保护目的是“为了人民的利益和享受”，成功开辟了美国第一个国家公园，至今已有近400个成员。美国国家公园作为美国最宝贵的历史遗产，它作为美国人的公共财产得到管理，并为让后代享用而得到保护维修。从1872至今，国家公园运动从美国一个国家发展到世界上225个国家和地区。国家公园在全世界范围内得到了发展，为各个国家的旅游业注入了新鲜血液。

二、美国国家公园的启示

美国国家公园在发展中形成了具有其特点的管理机构即国家公园管理局，实行了管理权与经营权分开，美国的国家公园是产权国有的自然遗产和自然状态下不可移动的文化遗产，所以美国的国家公园为非营利性事业单位，经费来源可分为政府的拨款以及私人或财团捐赠，其中以政府拨款为主。因此，公园管理以资源保护为主要目的。公园管理中拒绝所谓的业主概念，即不将遗产资源作为生产要素投入，不以自然资源牟利，管理者自身的收益只限于工资。这种体制下无疑可以避免公园在门票价格和相关配套设施中牟利 。公园内的住宿、餐饮和娱乐等商业设施有严格的规划建设要求，不仅通过特许商业经营处批准，而且由特许承租人经营，在财务上与公园管理机构无关，同时改善公园的收入也将从其中获得。

美国国家公园形成了垂直统一的管理体系，在管理体系上，美国的国家公园均由内政部的国家管理局统一管理。国家管理局下设10个地区局，分片管理各地的国家公园。各国家公园设有公园管理局，具体负责本公园的管理事务，国家管理局、地区管理局、基 层管理局三级机构实行垂直领导，与公园所在地政府没有隶属联系。 该管理体系不仅明确了各级单位 的职责，避免了中央政府和地政府的矛盾，而且提高了工作效率。

科学的规划决策系统是保证国家遗产有效管理的有力工具，这一方面美国也积累了一些有益的经验，如用地管理分区制度、公众参与、环境影响评价、总体管理规划-实施计划-年度报告三级规划决策体系等等。

除了管理制度的差异，美国国家公园的解说也成了公园快速发展的重要因素，美国国家公园管理局局长顾问费门·提尔顿（Freeman Tilden）在其1957年出版的《解说我们的遗产》一书中，对国家公园、州立和市立公园、博物馆及类似的文化机构的所谓“解说”这一功能做了如下定义：“解说是一种教育活动，目的在于通过原物的使用、切身体验以及说明性媒介来揭示事物的内涵及其相互关系，而不是仅传达事实信息。”解说试图达到3个目的：第一个或者说基本目的是帮助游客更好地认识、理解和欣赏他所参观的场所，第二是实现管理目标，第三是增加公众对一个机构的目标或目的的理解。由此可以明白解说不仅推动了美国国家公园的发展，使游客注意并理解公園的特色也影响游客对公园和自身所处环境的态度，为理性游园奠定了基础，保护了国家公园并提高了游客的旅行体验质量。

但是目前中国解说大多限于导游，而没有系统和比较专业的解说，在发展官方解说这一块存在很大的缺失，甚至相当一部分的专家、学者对解说的价值都缺乏必要的认识，一方面，严重限制了解说的发展，也是对中国旅游事业的拖累。因此，现在亟须做的工作之一就是使社会各界认识解说、知道解说的重要性，从而为解说的发展而努力。

但美国国家公园的发展也存在它的不足，自然与文化遗产地不能脱离它所处的周边环境。美国在这一方面的教训也不少。美国国家公园局在很长时间内只是关注公园内部的管理事务，没能及早参与处理国家公园外围环境中存在的问题，给国家公园边界内遗产的保护造成了极大隐患 。

三、中国风景名胜区发展的方向

基于我国的基本国情，美国国家公园的垂直管理模式可能还无法适应现阶段我国风景名胜区保护与管理的要求，现阶段我国风景名胜区属地管理与部门管理相结合的模式，在一定时段内仍具有其必要性和可行性。美国国家公园无疑是全球国家公园成功的范例，也是在许多方面值得我国学习的，通过对我国风景名胜区与美国国家公园的对比思考发现，美国国家公园的垂直管理模式是在国家公园的资源与土地归国家所有的前提下，在内政部建立国家公园管理局，实行垂直领导和统一管理，把国家公园管理人员纳入到国家公务员体系中来，国家大力支持国家公园的各项管理及保护项目，从人力物力上充分满足需求，为保持公园的完整性和真实性，并将其“保存完好”得移交给下一代而建立起来的模式。而我国风景名胜区的资源与土地权属存在模糊问题，许多风景名胜区的资源与土地归集体所有，或由国家所有但长期由集体使用，同时中央财政难以支付所有风景名胜区资源保护与管理的巨大资金和人员费用，缺乏开展工作的资金保障，因此，并不具备实行美国管理模式的一些前提条件。

在借鉴美国国家公园管理模式和管理经验的基础上，提出了强化风景名胜区社会公益性、建立政府派出型的风景名胜区管理机构、加速中国解说体系的建立与完善，强化遥感监测与人工实地监测相结合模式等改进与完善我国风景名胜区保护与管理工作的措施和建议，对解决当前风景名胜区存在的可持续性利用和保护问题，增强游客文明旅游意识和推进我国风景名胜保护事业发展都具有一定借鉴意义。

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