农村集体产权制度改革存在的问题及改革方向研究

阿曼古丽·买买提

摘 要：农村集体产权制度改革的关键是集体资产量化和资产股权化，主体是农民，农民参与和决策是根本路径。新型农村产权组织可以形成生产经营和福利保障两类组织，对于福利保障类组织给予包括不征农民股份分红税在内的税收优惠。应该鼓励生产经营组织与所有盈利企业一样敢于承担风险、谋求更大的发展。

关键词：农村集体；产权制度；集体产权

一、农村集体经济产权制度改革的问题

1.改革后的农村集体经济组织。法人地位问题喀什地区改制后建立的大部分新型集体经济组织是社区经济合作社和社区股份合作社。社区经济合作社按《农民专业合作社法》，不具备公司法人资格，难以进入市场。社区股份合作社虽然允许在工商管理部门，但不能作为投资主体设立公司、兴办企业，制约了村级经济的发展。少数按《公司法》登记为有限责任公司的集体经济组织，由于股东登记人数为50人以内，而实际入股的集体经济组织成员一般都超过1000人以上，不少股民只能成为“隐名股东”，名不正，言不顺，长此以往，会影响农民权益。

2.农村集体产权制度改革的配套政策问题。改革前，农民从集体经济组织分配所得的收入不用缴税。改革后，入股农民的红利所得须缴纳20%的个调税，影响了农民的实际收入。改革后喀什地区农村集体经济组织大部分以物业出租为主，要缴纳7种税费，综合税率达到36%左右，农村集体经济实体难于承受。

3.改制后农村集体经济组织的发展问题。改制后的集体经济组织，大多数以楼宇租赁等依附于集体建设用地资产得以发展的。但随着城市开发空间的减少和产业的转型，不少集体经济组织面临着持续发展的巨大压力。加之集体建设用地缺乏自主开发权，原工业用地转为六类商业用地，必须招拍挂，集体经济组织根本无力拿到。此外，农民对集体经济组织改革后红利分配的期望值很高，与周边村攀比思想严重，对集体经济组织造后劲不足的问题成压力。从长计议，集体经济发展存在缺乏空间。

二、农村集体经济产权制度改革的基本框架与发展方向

1.农村集体经济产权制度改革的基本框架。农村集体经济产权制度改革丰富和完善了农村集体经济具体运行的模式，但是进一步推动农村产权改革，有效解决改革过程中出现的各类问题，还需要进一步研究两方面的问题：一是农村集体产权组织的性质，以及与农业集体经济主体之间的相互关系；二是村集体资产的福利性特性。（1）农村集体经济产权组织的性质。农村集体经济产权组织的出现，越来越适应市场经济条件下的农业生产力。但是不能认为，农村集体经济的产权制度可以完全取代原有农村集体经济的所有权制度；新型的集体经济组织可以完全替代村民自治组织制度；农村集体经济可以由按份共有取代共同共有的所有制形式。为什么农村集体经济所有权不能按份共有？首先，农村集体产权制度是建立在土地集体所有基础上。土地资源为天然形成和具有公共性特点，可以根据确立使用权益，按户经营，但是不能按份共有所有权。其次，为了保护全体社区内农民的利益。与自给自足时代的农民不同，面向市场化、社会化的农民是弱势群体，必须抱团面对。再次，为了保护社区内弱势农民的利益，如果按股份大小拥有集体财产的所有权，社区内的弱势农民就会处于十分不利的地位。产权包括的范围很广，涉及单独的财产所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权，以及它们的集合均可以成为产权。按份共有如果只是指与集体经济经营有关的产权是正确的，如果是指集体经济的所有权是错误的。农村集体产权制度改革的本质正如《深化农村改革综合性实施方案》所提出的是“探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式”。我国农村集体经济组织的产权改革最大的贡献不是改变农村集体经济的所有权；而是放开了它的使用权，在维持集体资产为区域内全体农民所有的前提下，将使用权或者说经营权和收益权与其分离出来，成为与市场化运行相匹配的产权，以适应市场经济和社会化生产。（2）农村集体经济资产的福利性质。与其他产业比，农业具有自然和市场双重风险，因而表现为弱势产业，以及农业基本生产资料的有限性和我国人均耕地的稀缺性，决定着我国农业还具有较大的福利性。虽然随着国民经济的发展，国家给予农民的福利会不断增加，但在相当长的时期内农业的生产资料承担着农村福利功能。在一些集体经济比较富裕的农村，这种福利功能的占比会小一些，在一些集体经济比较不富裕的农村这种福利功能的占比会大一些。喀什地区不少改革村给予尚未到达年龄，或者婚嫁的农民适当的持股标准，就是考虑这些农民的福利。而不少村改革后并没有在经济发展上有很大的起色，其原因也是由于有沉重的福利功能的包袱，不敢承担市场风险的结果。

2.农村集体经济产权制度改革的发展方向。弄清楚农村集体资产和农村集体经济组织的特点，就可以对农村集体经济组织产权制度改革有一个比较全面的架构设计。（1）正确处理好农村集体产权组织与村民自治组织制度的关系。《深化农村改革综合性实施方案》提出，“农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。”农村集体经济所有权依然属于全体农民，农民平等享有权利，不因持有经营产权多少而有权利大小。村民大会依然应该是行使农村集体经济所有权的权利主体，作为农民自主组织的村委会依然是农民履行所有权的委托代理人，依然负有组织和监管所有权的职能。一方面，农民自主组织的村委会必须尊重农村集体产权组织市场运行的主体地位，不应该干预农村集体产权组织的具体经营；另一方面认为农村集体产权制度改革后，村委会从此只存在社区行政管理职能的观点也不正确，对于集体产权组织的最终所有权的委托人，村民自治组织依然具有对于集体产权组织的监护权。认为建立了农村股份合作组织，农村集体经济组织因此可以“散伙、歇搁”等错误认识完全错误。（2）协调好农村集体资产生产经营和福利保障的两重性。喀什地区不少改革村落，在股权份额设计时较好处理了生产经营和福利保障两者的关系。但是没有根据这种特点设计好产权组织运行模式。农村集体资产具有的生产经营的功能，要以增长发展为主；农村集体资产具有的福利保障的功能，要以稳定为主；前者要敢于承担一定的风险，后者需要回避风险。现在许多产权组织，在市场机遇面前，常常徘徊、困惑，束手束脚，不敢大胆发展经济，就是将两方面功能混淆一起的原因。其实农村集体经济产权组织可以采取母公司和子公司双层結构，即在改革后产生的新组织基础上，根据生产经营和福利保障不同的要求形成不同的子公司。其中福利保障型的子公司投资于诸如楼宇、租赁等风险小，收益稳定的项目，生产经营型的子公司要谋求更大的发展。（3）国家宏观制度要接纳、支持农村集体经济产权制度的改革。公司法需要考虑农村集体产权制度的新特点，现行的公司法参照的是西方的公司类型，农村集体产权制度中诸如有限公司一般均会超过50人限制的新情况，不可能在西方公司体系中解决，因此需要根据新情况加以修改。福利保障型的子公司与一般经营公司不同，主要维持农民的福利，应该给予税收优惠，同时农民的股份分红不应该征收个人所得税，对此需要做具体的制度设计。当然作为生产经营性的子公司，应该与其他盈利性公司一样征收企业和个人税收。此外，还应该考虑出台《农村集体组织法》，为我国农村集体组织和产权制度建章立法。

参考文献：

[1]高云才.农村集体资产产权改革试点将全面展开[N].人民日报，2014-10-19.

[2]方志权.农村集体经济组织产权制度改革中的问题与办法[J].中国农村经济，2014，（7）.