浅谈政府会计改革的几个问题

刘秀娜　张悦

摘 要：政府会计改革目前是提高政府预算管理水平的重要方面，但鉴于与企业会计相比，利益关系有很大不同，导致政府会计改革的动因和主体都会有很大不同，导致会计基础发生重大变化，有可能造成改革动力不足，路径多元化与复杂化，从而削弱政府会计改革的效果，本文谨以此作部分研讨，以供参考。

关键词：政府会计；会计主体；改革

實行预算会计与财务会计的双体制，把“权责发生制”原则引入政府会计，编制政府财务报告是西方国家近几十年来会计改革的共同趋势，在此背景下，我国的政府会计改革也在逐步走向深入。鉴于我国国情的复杂性，本文就政府会计改革的几个问题提出自己的看法，并基于此对政府会计改革的路径做进一步的探讨。

一、关于政府会计改革的动因

从会计信息论的角度，会计信息总是服务于特定的会计对象和目的，并据此来界定会计信息的范围。因而明确我国政府会计改革的动因，对于合理界定政府会计信息的范围，探索合适的改革路径就具有首要的意义。

具体来说，我国政府会计改革的动因在于：

第一，对政府偿债能力的担忧。2011年，我国首次披露了政府债务的规模，当时统计的数据为10.7万亿元。2013年，国家审计署再次公布我国政府债务规模，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，负有担保责任的债务2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务6.6万亿元。政府债务的快速增长很自然地使社会公众对政府偿债能力产生担忧，并与西方国家的“政府破产”相联系，促使政府作为会计主体发布财务报告变得必要。我国自今年起试行地方政府自主发行债券，这一举措无疑促使债权人进一步加强对地方政府偿债能力的关注。

第二，对政府机构提高效能的关注。政府机构在提供公共产品时所消耗的资源不断增长，由于政府机构的花费来源于公共税收，势必引起社会公众对公共机构效率问题的关注，随着社会公众对政府效能关注程度的提高，这一动因也会得到强化。

二、关于会计主体的选择

明确政府会计改革的动因对于我们合理确定政府会计信息的范围，进而探索适当的改革路径非常必要。会计主体的选择既包括适用政府会计的微观单位，也包括作为一个整体需要合并报表的政府部门。

我国情况的复杂性在于财政既要负担立法、行政机关的费用，还负担大量的事业单位和国有企业。从前述动因来看，政府会计应当更着重于提供作为整体的政府部门的财务状况，或者说应该着眼于整个区域财政的财务状况，笔者认为，政府会计改革确定的会计主体应该覆盖全部财政负担的立法、司法、行政机关及负有行政职责的事业单位，外加部分公益性比较强的教育、环保等事业性单位。

企业化运作的事业单位与国有企业都不应纳入，但可以在财务报告中以附注的形式披露。这样选择的依据在于一是政府的职能在于提供公共服务，这样能够尽可能地使收入与费用配比。二是符合“小政府，大社会”的整体改革方向，避免整体设计过于复杂。三是避免财政的紧缩影响到相关事业单位的正常运作。在预算会计尚不健全，会计人员素质参差不齐的情况下，如果会计主体的选择面过宽，无疑背离了改革的动因，也使整个改革过程变得过于复杂，增加整个改革进程的难度和成本，难以推进。

三、关于政府会计的利益相关者

与企业会计相比，政府会计反映的利益相关群体相对比较宽泛和模糊，除了持有政府债券的债务人关系较为密切外，由于政府资金来源的公共性，政府机构与国有股权类似，都面临“所有者缺位”的难题。

由此带来以下问题：

一是会计要素的界定，具体说来就是资产与负债的差额如何定义，类似于企业会计中的“所有者权益”，这一部分能否以增值为目的，如果增值如何分配与会计处理。显然这会涉及到一系列较为复杂的政府机构权限与职能话题，作为政府机构，以营利为目的显然是不合适的，但这并不排除现实中相关资产实现增值，如何限制相关的资产增值，对增值部分如何处理，在我国相关法规中还是处于空白。

二是因为“所有者缺位”所造成的，由于会计信息使用者的模糊，会计信息的边界与内容都会缺乏明确的要求。政府会计应该提供哪些财务信息，信息的质量标准如何，政府财务报告的审计都会带来一系列的问题。事实上，在美国这样推行政府财务报告较早的国家，能够收到合格的审计报告也并不多见。

除此以外，对政府财务报告的改进往往也缺乏较为明确的推动力，会计难以发挥应有的监督控制作用。对政府财务报告的改进往往取决于机构之间的利益博弈，有鉴于此，政府财务报告的管理机关应该有一定的独立性与包容性，关于政府会计报告的内容和相应的审计标准，应该经过广泛的社会讨论，充分吸收学术界、政府机构、纳税人、会计学界的意见。

四、关于会计环境

与西方国家相比，我国缺乏科学有效的、透明的政府预算制度，政府预算披露还处于初步阶段，政府机构与职能处于不断改革进程之中，公民对预算的参与度还比较低，对预算执行缺乏相应的问责机制。

政府机构债务管理尚不健全，政府公务人员的薪酬制度、养老保障机制也有可能会有较大的变动，这无疑会大大增加政府会计改革难度。因而政府会计的设计应该充分考虑到今后政府预算、债务管理和公务员薪酬、预算制度的变化，为今后改革留下必要的空间和弹性。

参考文献：

[1] 欧阳宗书，狄愷，张娟，米传军，邱颖.美国、加拿大政府会计改革的有关情况及启示[J].会计研究，2013（11）：3-7.

[2] 陈劲松.政府会计改革方式国际比较与借鉴[J].财会通讯，2012（11）上：107-109.

作者简介：刘秀娜，东北财经大学研究生，广西科技大学财经学院讲师，研究方向：财务与会计；张悦（1973-），汉族，江苏沭阳人，西南财经大学经济学硕士，广西科技大学鹿山学院经济管理系教师，研究方向：会计，金融。