陕西地区地下水保护的法制浅析

邹燕红 刘莉

摘要： 地下水资源过量超采和水质污染等问题日益凸显，本文针对陕西省的特殊水情以及国家对地下水资源管理的新要求，提出通过立法加强地下水资源管理与保护，用法律的强制手段调整水资源保护制度的内部机制，进一步完善的法律保障制度，保证陕西省经济社会的可持续发展。

Abstract： The problems of excessive exploitation of groundwater resources and water pollution are highlighting increasingly. In this paper， the special water regimen in Shaanxi Province and the national new demands on the management of groundwater resources are analyzed. It is proposed that administration and protection of groundwater resources is strengthened by legislation. The enforcement of law is used to adjust the internal mechanism of water resources protection system to further perfect the system of legal protection and ensure guarantee the sustainable development of economic society in Shaanxi Province.

关键词： 地下水；资源保护；法律；制度

Key words： groundwater；resources protection；legislation； regimen

中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）09-0253-02

0 引言

地下水是水资源的重要组成部分，在保障城乡居民生活、支持经济社会发展和维护生态平衡等方面发挥着十分重要的作用。据水利普查统计，陕西全省地下水可开采量为40.36亿立方米，多年平均开采率已达74.6%，2012年全省地下水开采量为33.42亿方，占全总用水量的38%，其中关中、陕北地下水开发量分别占到各自总用水量的50.16%、40.3%，其中西安、咸阳、宝鸡、渭南市及杨凌区近年来地下水总开采量为27亿m3，占该区总供水量的60%。导致部分地区出现了集中连片的降落漏斗，地下水水位大幅度下降。陜西水资源严重缺乏，已成为制约陕西经济社会发展的瓶颈问题[1-3]。法律手段以其特有的规范性、强制性特点，通过界定相关主体权利和义务、强制保障这些权利义务的实现来满足多元的、不同的利益需要，成为缓解地下水超采最有效、有力的措施。

1 立法现状及存在问题

当前，陕西省水资源管理方面的法律制度体系已初步形成。地方性法规层面和地方性规章层面的《陕西省实施<中华人民共和国水法>办法》、《陕西省取水许可制度实施细则》（2004年修订）、《陕西省节约用水办法》等等立法充实和完善地下水资源管理的相关内容。同时省政府先后修订完善了节约用水、取水许可、水资源费征收管理办法；宏观对我省水资源开发利用、节约保护和治理配置进行了全面规范。总体来说，陕西省初步建立起了符合实际的水资源管理与政策法规体系，水资源统一管理格局基本形成。目前，现有地方性法规为加强水资源管理提供了重要的法律依据，关于地下水管理的主要法律制度内容都有所涉及。但在强调法治、依法行政，特别要求立法的科学性、严密性、切实可行的今天，对比地下水面临的严峻形势和地下水管理工作需要，立法仍存在着不足[4-6]。

1.1 系统规范地下水管理的地方性立法缺位

陕西省关于地下水资源管理的规范分散在《陕西省实施<中华人民共和国水法>》，《陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例》，《陕西省取水许可制度实施细则》（2004年修订）等相关的地方性水资源管理的法规和规章中。且规范中多是以整个水资源作为规范和调整对象，与地下水管理直接相关的内容少、针对性不强且大多为禁止、限制性规定。如《西安市城市饮用水源污染防治管理条例》中第10条、11条等都是对城市饮用水地下水源保护区内的行为进行禁止性规定。其次相关立法条款不完整且原则性较强，如陕西省制定的《陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例》，将城市饮用水水源已经划定为保护区进行重点保护，但存在遗漏农村水源保护的问题。目前的地下水立法对破坏地下水的行为缺乏足够的约束力和威慑力。

1.2 地下水管理体制协调性缺乏

长期以来，地下水管理保护相关工作分属水利、国土、城建、环保等部门管理。地下水开发利用和保护中普遍性存多龙治水的现象。以西安市为例：即便地下水、地热水由水利部门统管，但是城区地下水动态监测等资料仍掌握在市政规划等部门手里，这样机制不利于资料共享。再如渭南市政府规定地热水，矿泉水管理权限归地矿部门，导致水利部门在开展地热水利用，管理与保护工作中遇到困难。现行这种的分割管理体制其一存在职责不清问题，使其在实施水资源管理活动中，助长了部门利益。其二这种体制极度容易造成职能的重叠，职能交叉、重复等问题，容易导致一些政府职能的缺位。其三现行的水资源分割管理体严重制阻碍了涉及水资源管理的不同行政部门之间的信息交流，无法真正实现地下水管理目的。

1.3 地下水的法律制度不完善

目前，陕西省地下水管理主要依据的《水法》《陕西省实施<中华人民共和国水法>办法》等相关条款，地方性法规虽然确立了超采区管理、总量控制和定额管理等一系列制度；《陕西省城乡供水用水条例》《西安市城市饮用水源污染防治管理条例》《西安黑河引水系统保护条例》等尽管在城市区域规章制度建设方面对饮用水源保护做了明确的规定，但结合实际，由于不具有所法律应具备的明确性和完整性，缺乏操作性，如超采制度中对何为超采并没有规定标准，只具宏观指导意义；人工回灌制度缺乏前瞻性、完整性；取水井管理制度缺失，针对性的陕西省规章制度依然缺乏，不完善的制度体系最终难以形成有效保护地下水管理的机制。

2 推进水资源管理立法的路径选择

2.1 尽快出台相应地下水资源管理条例

依法管理是加强地下水管理的必由之路。地下水的合理开采，都需要专门的法规予以保障，应从确保地下水安全、地下水可持续利用高度出发，综合考虑我省各个水源地保护管理的实际情况，结合本地区经济社会发展实际，加快制定《陕西省地下水资源管理条例》，将其定位为陕西省地下水资源管理领域的指导性法规，将作为各地市地下水资源管理领域的一般法，为各个市及县区水源地保护提供更加明确的法律法规依据。而目前，陕西省西安市及榆林市均已经出台了各自的地下资源管理条例，这也为《陕西省地下水资源管理条例》的出台奠定了一定的基础。条例中将对分散于不同地方性法规和规章中、与地下水管理密切相关的重点制度做总体收拢，吸收、完善，使之成为一部统领地下水管理的纲领性法规。加快制定此条例，以便规范人们的地下水行为，把地下水的管护纳入严格有序的法制机遇。

2.2 理顺地下水管理的体制

在调查研究的基础上，根据本地区实际情况，修订完善现有地方性法律法规，认真落实国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》。争取通过以推进《陕西省地下水资源管理条例》立法为重点，依法确立地下水管理的体制。在地下水管理与保护领域中，理顺地下水管理的体制相关法规的立法工作：其一明确，明确各级政府地下水管理权限和职责；其二努力建立最严格的地下水开发利用监管体制，确立地下水开发、利用和保护的责任和措施；其三，建立起地下水环境保护的综合协调机制，使地下水主管部门之间不仅要注重相互协调，而且要在遇到问题时能够联动解决相关问题，从政策制度层面使地下水资源可持续利用得到根本上的保障。实行最严格水资源管理机制和措施，建构我省完善的地下水资源安全法律保障机制，从根本上解决我省突出的地下水资源问题，促进最严格水资源管理制度的贯彻落实。

2.3 结合地区实际，建立完善相关制度

对陕西省现行地方性法规中已经确立但尚不完善的制度，比如规划水资源论证制度、超采区管理制度等，应当进一步完善，增强实用性和可操作性。针对超采制度，应进一步细化《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》中关于地下水超采区管理有关规定，进一步明确县级以上人民政府在地下水超采区治理、替代地下水源工程及其配套灌溉工程建设中的责任。确定地下水禁止开采区、限制开采区和一般超采区开凿取水井应遵循的基本原则。借鉴发达国家先进的人工回灌制度，结合我省地下水开采、利用的实际情况，建立完整的人工回灌机制。在地下水管理工作中急需但尚属立法空白的制度如尽快建立取水井制度。

尽快需引入公众参与制度，彰显地方的特色以及地方立法的民主性。立法工作中要丰富和完善民主立法形式，以便扩大社会对立法工作的有序参与；再次发挥公众对自己水资源权益的保护作用，加强公众参与制度的监督作用。地下水保护是一项系统工程，其保护需集多项制度综合治理于一体的活动，只有各方面制度相互配合协调才能有效开展地下水资源的工作保护利用工作。另一方面在地方立法在制度的设计中必须尽快转变这种“禁、罚”字当头的价值取向，采取鼓励和奖励机制促进人们从被迫合法用水转向自觉合理用水、自觉主动地减少、消除破坏水资源、浪费水资源现象方向转向良好用水习惯，为整个社会早日形成良好的节约用水风气而努力。

3 结论

综上所述，陕西省水资源短缺，自大规模开发利用地下水资源以来，地下水有力地保障了农业用水，以及城市生活和工业用水。随着地下水资源过量超采和水质污染等问题的日益凸显，加强地下水资源管理，已经成为新时期国家水资源管理工作的重要方面。无论从陕西省的特殊水情还是国家对地下水资源管理的新要求来看，只有充分认识地下水资源管理与保护的重要性，通过立法切实加强地下水资源管理与保护，用法律的强制手段調整水资源保护制度的内部机制，实行一套完善的法律保障制度，才能满足经济社会发展对水的需求，保障全省经济社会又好又快发展。

参考文献：

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