社会资本角度下的城市轨道交通PPP模式比较分析

高礼彦

摘要： 在目前轨道交通建设力推PPP模式的情形下，文章首先从PPP社会资本属性的角度，主要有建筑施工企业、机电信号系统企业、房地产企业、地铁运营企业等类型，对不同的轨道交通PPP模式进行了比较分析。接着就轨道交通项目的网运分离进行了分析。最后就轨道交通项目未来可能的趋势从政府、社会资本两个角度进行了展望。

Abstract： Firstly， under the current rail transit construction pushing PPP mode situation， the paper from the angle of PPP attribute of social capital， mainly construction enterprises， electromechanical signal system enterprises， real estate enterprises， subway operators and other types， different rail transit PPP mode were compared. Then the analysis is carried out on the separation of the rail transit project. At last， the future trend of the rail transit project is discussed from two angles of government and social capital.

关键词： 轨道交通；PPP；社会资本；网运分离

Key words： rail transit；PPP；social capital；separation of network and transportation mode

中图分类号：F572 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）09-0001-04

0 引言

在新常态经济形势下，为平滑政府财政支出和扩大社会资本投资领域，提高基础设施和公共产品的供给效率，国家大力推行PPP模式。在政府部门推出的PPP项目中，轨道交通项目占据了重要的投资份额。

1 理论研究

1.1 轨道交通PPP投融资模式

目前，国内对城市轨道交通PPP实施模式的研究主要是集中在以招标建设主体，并没有从社会资本实施主体的性质进行分析，本文从社会资本的属性角度对国内城市轨道交通PPP模式进行了比较分析。

投融资模式研究：廖德金（2012）将城市轨道交通产业的投融资模式分为完全政府投资模式、政府主导债务融资模式、融资主体多元化模式[1]。王丽洁（2013）认为城市轨道交通融资的基本模式有政府融资和市场化融资两种模式，在政府融资模式和市场化融资模式的基础上，城市轨道交通融资新模式，将城市轨道交通建设投融资与土地储备机制相结合、国内银行境外筹资、设立城市轨道交通投资基金、民间融资等新的融资模式[2]。张泓，刘勇，董三喜（2007）对境外七大发达城市的轨道交通投融资模式做过专题研究，并将轨道交通投融资模式归纳为两大类：一是政府全额投资的事业制模式，二是“政府主导投资+政府补偿”的企业制模式[3]。张晓莉（2010）根据资金的来源和投融资工具应用不同，将轨道交通产业的投融资模式分为三种基本模式，即完全政府投资模式、政府主导的债务融资模式和多元化投融资主体模式[4]。

投融资模式在轨道交通项目建设实施的具体表现为：BT、BOT、BOT+政府补贴、轨道+土地、PPP、施工总承包。吴胜权等人（2014）在分析了BT、BOT、轨道+土地等模式的优缺点的情况下，提出以“BT+土地储备”的融资模式实施轨道交通建设更为符合国内的情况[5]，因为据其统计，国内很多成功的轨道交通建设项目均以BT模式实施，且回购资金来源为储备土地出让金。北京地铁四号线成功以PPP模式实施，是前文中各理论中融资主体多元化模式、市场化融资模式、多元化投融资主体模式的具体体现，在国内很多文献中，对北京地铁四号线的研究很多，如张海军、黄海明、张建明等（2015）[6]，武树礼（2014）[7]，谢军蓉、鲁艳艳（2013）[8]均深入分析了北京地铁四号线PPP模式的实施。

1.2 网运分离

对于“网运分离”的研究主要集中于铁路运输、电信运营商业务、电网等方面。

蒋媛媛，陈雯（2009）以“网运分离”模式为研究对象，考察“网运分离”模式的不同类型，并对“网运分离”模式在我国铁路产业的可行性进行了检验，探索符合国情的铁路产业改革模式[9]。

高小珣，郭晓黎，杨瑜（2015）对欧盟铁路采取“网运分离”进行了分析：法国铁路路网公司的主要收入来源于为铁路运营公司提供特定时段与区间的路网资产使用权；资产使用费由基本服务费和特别服务费两大部分构成，其中基本服务费是指线路使用费、区分公益性和商业性运输的业务，包括具有预约线路使用权性质的接入费（针对公益性运输）和预订费（针对商业性运输），以及与列车实际开行相关的运行费三大部分[10]。

王波，荣朝和（2015）认为要实现构建的目标原则，确保铁路组织改革確定成效，应采取铁路重组的混合模式，应以厘清产权关系为起点，建立边界清楚、权责明确、政资分开、管理科学的铁路运输企业，即“区域一体化+网运分离”形式[11]。

在《国家发改委关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见》（发改基础〔2015〕969号）中明确提出：对交通PPP项目探索采用网运分离、放开竞争性业务等思路，清晰界定项目投资风险边界，采取特许经营、购买服务、股权合作等多种形式，给社会资本清晰的参与路径、合理的投资回报预期，切实推动PPP项目落地。

在《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）中提出：对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化，同时加强分类依法监管，规范营利模式。

2 目前城市轨道交通PPP主要运作形式

2.1 建筑施工企業主导的PPP—中国铁建股份有限公司（以下简称“中国铁建”）徐州地铁2号线

徐州市城市轨道交通2号线一期工程线路全长约23.9公里，全部为地下敷设。项目工程总投资169.79亿元。项目PPP合作期限为25年（含建设期5年）。

2.1.1 项目公司

中国铁建与徐州市轨道公司合资改组贰号线公司作为项目公司，项目资本金比例为不超过项目总投资的40%，中国铁建总出资额度51亿元，并承诺以5亿元额度参与徐州市“网运分离”模式下的项目运营公司PPP合作投资。徐州市轨道公司代表政府出资，但不控股。

项目公司负责徐州市城市轨道交通2号线一期工程的投资、建设、租赁和基础设施资产的维保养护。

2.1.2 项目运作模式

建设养护模块按照“合作投资+建设养护绩效传导”的PPP合作模式进行设计，项目采用“BLMT”（建设-租赁-养护-移交）（Build -Lease -Major Maintenance -Transfer）方式运作，其中租赁指项目公司投资形成的轨道交通基础设施资产及部分动产等经实施机构授权租赁或出售给徐州市城市轨道交通2号线的运营公司使用。

2.1.3 回报机制

项目公司收入来源为租金、票务分配收入、出售设备收入等，以及基于绩效的可行性缺口补助，使项目公司社会资本出资方在合作期内获得合理的投资回报。项目公司分年可获得的可行性缺口补助公式为：

可行性缺口补助=合作期考核额{建设期预期投资回报+根据工程总承包施工协议核算的考核奖罚金额；养护期预期投资回报+基础设施养护考核的奖罚金额}+考核后的综合成本水平+（资本金出资-预留资本金）/（PPP合作期-建设期）+贷款还本+税费-租金-票务分配收入-其他收入（如有）

2.2 机电设备集成系统企业主导的PPP—中国电子科技集团公司第十四研究所（以下简称“十四所”）哈尔滨地铁2号线

哈尔滨地铁2号线一期工程项目线路长度28.6公里，均为地下线，共设置19座车站，估算投资为205亿元。

2.2.1 项目公司

十四所牵头的联合体成为2号线一期工程BOT项目投资人，共同成立中电科哈尔滨轨道交通有限公司，作为哈尔滨地铁2号线一期工程的项目公司。由十四所负责筹集项目公司的项目资本金（项目总投资的30%），并由项目公司向金融机构获得融资（项目总投资的70%），哈尔滨市人民政府和哈尔滨地铁公司负责提供融资所需担保。

2.2.2 项目运作模式

十四所牵头承接包含土建工程、车辆和全部机电设备，采取投资、建设、运营和股权转让（BOT）的方式，建设2号线一期工程。

2.2.3 回报机制

项目建成后，项目公司将委托哈尔滨地铁公司负责全线运营；此后，哈尔滨地铁公司再按照合同要求完成股权回购（受资料搜集限制，具体股权回购年限不知）。

2.3 房地产企业主导的PPP——上海绿地集团有限公司（以下简称“绿地集团”）

目前绿地集团仅是与各地政府签署了战略合作协议，并非经法定程序确定的社会资本。绿地集团有意向参与投资建设的地铁线路：徐州3号线一期，南京5号线，重庆9号线，哈尔滨6号线、9号线，济南M5号线，郑州3号线一期、2号线二期和4号线。

绿地集团投资模式：在前期投资后，通过“招拍挂”取得相关土地使用权并进行物业开发，然后采取委托或组成联合体的方式参与运营，绿地集团拟侧重在相关的土地及物业开发中获取回报。

绿地集团将携手上海申通地铁、上海建工、上海隧道公司等战略合作单位，采取“项目投融资+设计施工总承包+物业综合开发+运营管理”的PPP模式合作建设，充分体现“风险共担、全程参与、权责清晰、分段平衡”的PPP模式基本要求，发挥各自优势资源、降本增效。

2.4 运营企业主导的PPP—香港地铁公司（以下简称“港铁”）北京地铁4号线

北京地铁4 号线工程投资建设分为 A、B 两个相对独立的部分：A 部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为 107 亿元，约占项目总投资的 70%；B 部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为 46 亿元，约占项目总投资的 30%。

2.4.1 项目公司

B 部分由 PPP 项目公司负责。北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按 2：49：49 的出资比例组建，作为北京地铁4号线B部分的项目公司，负责B部分的具体实施，负责 4 号线的运营管理、全部设施（包括 A 和 B 两部分）的维护和除洞体外的资产更新。

2.4.2 项目运作模式

北京京港地铁有限公司按照PPP模式运作北京地铁4号线。

2.4.3 回报机制

京港地铁通过租赁取得四号线公司的 A 部分资产的使用权。京港地铁负责站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。 30 年特许经营期结束后，京港地铁将 B 部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将 A 部分项目设施归还给四号线公司。

3 网运分离的对比

3.1 徐州地铁2号线、北京地铁4号线实质上是“网运分离”

哈尔滨地铁2号线，虽然十四所作为牵头人承担投资、建设和运营，但在运营业务上直接委托哈尔滨地铁公司负责运营管理，实质上仍将土建、运营部分相分离。后期由哈尔滨地铁公司回购十四所的股权，由于资料搜集限制，不知具体回购年限及其每次份额。如果项目建设与运营、股权回购的总期限低于十年的话，在一定程度上哈尔滨地铁2号线的实施模式可认为“BTO”，即土建部分由十四所以BT模式实施，然后股权转让至哈尔滨地铁公司并由其负责运营。即项目由“一个土建BT模式，股权转让及运营组成”，在运营阶段并未实施PPP模式。

徐州轨道交通2号线一期工程依据“网运分离”的政策导向，按照“同类业务组合设计、交易结构匹配衔接”的原则，徐州市城市轨道交通2号线一期工程PPP项目采用建设、运营分段合作的两阶段运作思路，建设养护和运营维护两个模块分别引入社会资本实施PPP运作，即“一个项目，两阶段PPP”。

北京地铁4号线，政府将项目分成A、B部分，仅将B部分引入社会资本实施PPP模式，A部分仍由政府按照传统招标模式实施，即一个项目仅运营阶段实施PPP模式。

对比徐州地铁2号线与北京地铁4号线，可以看出，政府都是按照PPP模式的思路实施，都是将项目分为土建、运营两个部分，不同的是在土建部分的实施模式上。徐州地铁2号线将土建部分也实施为PPP模式，而北京地铁4号线为传统招标模式。在一定程度上，徐州地铁2号线在北京地铁4号线的基础上又迈进了一步，实现了“一个项目，两阶段PPP”。这与范硕（2015）提出的“超大型准经营性项目（总投资100 亿元以上）以城市轨道交通项目为例，此类项目适合将项目有效分割并组合，采取复合PPP 模式”的想法不谋而合[12]。

轨道交通项目可拆分设计成不同组成部分，采取“PPP + PPP”、“PPP + BT（投融资建设）”或“PPP + BTR（土地联动）”等复合PPP 模式。

3.2 为何实施“网运分离”模式

3.2.1 同类业务组合，专业分工明确

交易结构匹配衔接，专业的事情由专业主体承担。地铁土建部分具有施工资质的社会资本，可以发挥专业优势，提高在设计、建设阶段的专业性和风险控制能力；运营阶段具备运营资质的社会资本承担轨道线网整体运营，可以发挥轨道交通“成网运行”的优势。

3.2.2 充分竞争、体现公平

目前，具备土建施工、轨道运营、物业开发等综合实力的社会资本尚少，分阶段实施PPP，扩大了社会资本选择的空间，体现了市场的充分竞争性，体现公开、公平、公正的原则。

综上所述，在目前轨道交通实施PPP模式的情况下，网运分离近期内是趋势（在社会资本综合实力发育完全之前）。

4 未来可能的趋势

轨道交通PPP项目实施的模式不尽相同，是市场选择、社会资本与政府各方综合平衡的结果。各有各的特点，难以评价孰优孰劣，只有适合各地政府和经济实力发展的，才是最好的。

4.1 政府

轨道交通项目作为公益性事业，具有投资额大、建设周期长、运营成本高、回收周期长的特点。作为社会经济事务管理者的政府，对于统筹规划轨道交通项目，不仅要考虑到项目的投资，还要考虑到财政承受能力、社会公众效益等各方面因素，更要结合城市整体规划。轨道交通项目涉及到设计建设、运营维护、土地和物业开发等方面，各地政府具体采用何种形式的PPP模式，是否采取网运分离模式，应结合城市规划、财政承受能力、社会资本实力情况，具体分析确定。

4.2 社会资本

①在短期内政府综合考虑实行PPP模式，可能将土建、运营部分实行“网运分离”，实现阶段性的PPP，在此情况下社会资本可以发挥各自优势实施不同的PPP模式；若政府的PPP实施范围包含投资、建设、运营、物业开发等综合性内容，则各类型企业可组成社会资本联合体，共同参与项目的实施，实现各自的专业优势及市场的占有。

②在未来长远的时期，各自企业主体不仅要发挥自身的专业优势，更要顺应趋势，积极进行业务转型和升级，从工程承包商、建设施工方向综合运营商转变，实现跨不同领域、多元化发展；同时要不断提升运营实力和管理经验，增强提供公共服务的能力。

参考文献：

[1]廖德金.浅谈城市轨道交通投融资模式[J].鐵道勘测与设计，2012（2）.

[2]王丽洁.城市轨道交通项目融资模式及风险分析[J].财会研究，2013（3）.

[3]张泓，刘勇，董三喜.世界七大城市地铁投融资实例分析及其借鉴[J].城市轨道交通研究，2007（10）.

[4]张晓莉.城市轨道交通发展模式研究[M].北京：中国铁道出版社，2010.

[5]吴胜权，王贵国，等.利用土地储备融资的城市轨道交通项目BT 模式研究[J].工程管理学报，2014（2）.

[6]张海军，黄海明，张建明.PPP 模式在我国轨道交通建设中的应用[J].现代交通技术，2015（1）.

[7]武树礼.城市轨道交通建设引入PPP 模式研究——以北京地铁四号线为例[J].新视野，2014（6）.

[8]谢军蓉，鲁艳艳.PPP 模式在北京地铁4 号线中的应用[J].财务与会计，2013（4）.

[9]蒋媛媛，陈雯.“网运分离”模式在中国铁路的可行性研究[J].产业经济研究，2009（6）.

[10]高小珣，郭晓黎，杨瑜.网运分离模式下RFF运营模式及资产定价分析[J].铁路工程造价管理，2015（1）.

[11]王波，荣朝和.以资本运营和产权重构推动中国铁路发展[J].综合运输，2015（2）.

[12]范硕.金融机构参与公私合作PPP 模式的介入途径[J].中国市场，2015（38）.