我国农村基层自治组织选举制度研究

周洋

[摘要]农民自身权益的使用和维护是广受关注的问题，尤其是在农村基层自治组织选举的过程中。我国的农村基层自治组织存在着一些不足。本文以安徽省颖东区周庄为例，发现了一些我国农村基层自治组织还存在的问题，以我国现有的有关法律为基础，以全国各地自治组织在选举过程中的创新与发展和国外一些国家在立法上与实践当中的经验为参考，提出进一步完善我国农村基层自治组织选举制度的措施，来推进新农村的建设，促进十三五计划的发展。

[关键词]基层自治 选举制度 创新

[中图分类号]D621.4 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）16-0022-02

好的制度可以推动整个社会的前进，同样，不完善的制度也可以让整个社会停滞不前。从1980年初开始，也就是我国农村开始实行家庭联产承包责任制后不久，广西等地的农村为适应当时新形势的要求，自发地建立了一批新型的农村基层群众性自治组织——村民委员会。1982年《宪法》第111条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会和村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。我国农村基层自治由此开始，在30多年中不断完善和发展。

农村基层自治是我国基层民主政治建设的重要内容，而农村基层自治组织的选举制度又是农村基层自治当中的重点。它不仅仅是我国基层民主政治在农村基层自治过程中的重要体现，更是每个村民对自己权利行使的重要制度。那么，农村基层自治组织选举制度在我国的农村政治经济文明建设中到底有什么价值，存在哪些问题，怎样才能更好地完善和创新呢？在我们生活中存在大量的研究成果和事例，在此基础上，本文以陕西省米脂县折家坪村10年以来的选举实例进行探讨，发现其中的不足之处，提出完善我国农村基层自治组织选举制度的措施，为十三五计划中的新农村建设纳言献策。

一、我国农村基层自治组织选举制度的进程

自20世纪80年代以来，我国社会主义民主在农村基层最具体的体现就是村委会选举。村民以民主的方式直接选举产生村委会干部。村委会选举制度实行将近三十年来，它经历了从无到有、从粗到精的发展过程，其发展历程主要经历了以下阶段：

（一）建立阶段（1980—1985年）

由于当时农村开始实行家庭联产承包责任制，广西等地的农村适应当时新形势的要求，自发建立了一批新型的农村基层群众性自治组织——村民委员会。此间，于1980年2月，中国第一个村委会由广西壮族自治区宜山县屏南公社合寨大队（现为宜州南乡合寨村委会）果作自然村组建；1982年12月，村民委员会作为农村基层群众性自治组织第一次载入宪法，各地按照宪法要求进行了建立村委会试点；1983年10月，中共中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村委会工作提出了具体要求；1985年2月，建立村委会的工作在全国基本完成。①

（二）尝试阶段（1985—1988年）

首先是1985年至1990年，在这五年当中，自1988年6月1日起在全国试行由第六届全国人大常委会第23次会议审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》。福建、浙江、贵州等六省人大常委会制订了本省的《<村委会组织法>实施办法》。其他各地也陆续制订了一些有关村委会组织的地方性法规。

（三）普及阶段（1988年至今）

1998年是个标志，标志着包括村级直选在内的村民自治走入快车道。截止到1998年，除少数省份外，全国农村普遍进行了三次村委会换届选举。全国选举比较规范的村庄占60%左右，参选率一般在80%以上。②可以看出，现在的村委会选举制度有了新的飞跃，法律实施后地方政府的贯彻能力有较大幅度提升，农民的参与更加积极。地方启动了新的立法进程，速度明显加快，选举质量又有新的提高。

二、我国农村基层自治组织选举制度的不足——以安徽省颖东区周庄村委会选举为例

（一）周庄在选举过程中存在的具体问题

周庄的村委会选举虽然是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》进行的，且每次参选人员都是100%的参选，但是在执行过程中存在很多漏洞，基本上是形式主义，走过场而已。根据我自己对周庄的村委会负责人（负责人有党支部书记、村长、委员以及监委会成员）和该村村民（村民有老人、中年人以及年满十八周岁的年轻人）私底下的调查、对比、总结，得出以下结论：

（1）村民对选举制度了解少，村委会仅发了有关选举制度的书到村民手中。由于大多数村民文化水平低，对于发到手的书都不进行阅读。

（2）村委会对于选举前的选民动员仅仅局限于贴一张大字报，其他方面的措施甚少，基本没有。

（3）每户一般由家中男性决定把票投给谁，家中的妇女和达到法定选举年龄的子女实质上根本没有参选，而在外上大学达到法定年龄的学生村委会从未有过通知，只是象征性地进行选民登记，都由家中父亲决定投票给谁。

（4）常年外出打工者选举时基本上都没有回家，而是通过打电话进行委托（在乡政府和选举委员会的见证下委托，但是基本上候选人提前通过个人关系以及利益的许诺已经把选票拉到手），这些常年外出打工者基本上全家搬迁，对村里的牵挂少，认为距离太远，有利益也拿不到手，还不如卖个人情。

（5）虽然表面上乡政府人员在选举过程中按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定进行指导，实质上他们在很大程度上参与进来、干预选举，对少数不服从的村民进行“劝说”，以及通过用村民的低保等补助来“规劝”村民。

（6）该村选举存在着派别，例如党支部书记只能由党员选举，而该村的党员70%都是书记本家族的人员，还有10%是其亲戚朋友。其中50%的党员都是由其任职以来发展起来的。

（7）村民大多数对自己选举权利的认知度低，认为只要村里有利益给自己发放，谁当选都行，而且内心里觉得谁当选都会贪污，说不定因为新当选村委会成员的原因会使自己既得利益变少，还不如将就着；大多数年满十八周岁的年轻人对自己的选举权利只有一个模糊的概念。

（8）折家坪村的村委会组成人员基本上都有十年以上的任职经历，每次选举前基本上都会提前进行拉票，以自己如果当选来许诺利益进行拉票。

（9）该村的村委会组成人员文化水平低，参选人当中没有高学历者，村民认为有文化的人就应该走出山村。

（二）从周庄选举看我国村委会选举制度的不足

根据我自己在周庄的调查，结合有关法律法规以及实践，认为该村虽然是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》进行选举，但该选举过程太形式主义，以应付的态度来进行选举，在选举过程中没有一个健全并且行之有效的选举组织机构，并且该村村民在思想和文化上都比较闭塞，对权力的认知度低，可以把其原因总结成以下几个方面：

（1）该村没有一个健全并且行之有效的选举组织机构。在每次的选举过程中，都以象征性的方式走过场，没有充分进行选民动员以及对选举权利制度的宣传。虽然在每次选举时都有由各组小组长、监委会、村民代表以及乡政府的派遣人员组成的选举委员会，但是没有起到其应该发挥的作用，尤其是在选举监督等制度落实的问题方面没有做到位。

（2）在该村基本上99%的人员为周姓，但是还存在派别的影响，尤其是家族的影响，让其家族的人员常年为村委会的组成人员。而且乡政府还是在很大程度上对选举进行着干预、操纵，对于绝对服从乡政府命令的人员进行支持。

（3）该村选民的认知度和参与度低。很少维护自己的选举权利，尤其是一些妇女和达到法定年龄的子女实质上根本没有参与进去，来行使自己的权利。

三、我国基层自治组织选举制度的完善

（一）建立一个健全并且行之有效的选举组织机构

由于我国的农村基层自治组织选举制度正处于摸索经验阶段，选举组织工作的优劣，决定着一个地方选举工作的成败。而选举组织机构健全并且行之有效与否，直接关系到选举工作的效果。要落实该组织机构的作用，在选举前充分做好选民登记、选民动员以及对选举权利制度的宣传；在选举的过程中做好选举组织工作的安排，提前准备好代书员，通知在外不能到现场投票的每个人，而不是每户，做好每个人都要自己投票的工作，把一些个人代替全家人投票的行为坚决否决掉，并且保证整个投票计票监票过程的公正性；选举过后，确定选举结果的有效性，公布当选的村委会成员名单。如果选举组织机构不公正，没有尽到其应尽的义务，村民会议可以否决该选举组织所组织的选举。

（二）进一步规范选举中的操作程序

规范选举程序对选举的公开公平有重大意义，具体做到以下几点：第一，确定正式候选人，村民选举委员会除向村民正式公告外，还要利用广播和大字报、召开选民会议等形式向选民介绍候选人的基本情况等。第二，在选民大会上发表竞选演说，让候选人向选民展示自己的工作能力和才干，便于选民全面、直接了解和认识，以避免投票的盲目性和随意性，提高选举工作质量。第三，发放选票时进行核对登记，避免“一人多投”现象的产生。第四，引进“组合竞选制”③，真正实现“村官民选”。

（三）法律法规的完善

就该村在选举过程中虽然按照《中华人民共和国村民委员会组织法》进行选举工作，但实质上只是披着《中华人民共和国村民委员会组织法》的外套，对于有关法律法规根本没有予以执行。对于法律法规的改进给出以下几点建议：第一，关于村委会的组成人员，从法律上可以给予文化上的限制，村委会的组成人员二分之一以上或者三分之一以上需要高中文化程度，这样既不限制村民都能参选，又能提高村委会的整体水平；第二，关于乡政府与村委会的指导关系，法律法规不光确定二者是指导关系，而且针对那些干预村委会选举等工作的乡镇府以及乡镇府工作人员，从法律法规规定如果干预村委会的正常选举以及村委会的其他工作，就给予一定的处罚，从行政处罚到刑法，这样能确保在选举过程中的排他性，让选举工作规范地组织下去，使乡政府人员真正在选举过程中起到指导和监督的作用；第三，关于村委会组成人员的任职期限，给予立法，规定最高连任期限是三届或者四届，而不是现在的无限期连任。

（四）对村委会组成人员进行改组

通过折家坪的事例可以看出，该村的村委会组成人员文化水平低，都为男性，而且年龄都比较大，在职期间根本没有带动村民进行建设性的创新，而村委会的改组在很大程度上能解决这个问题。对于每次的选举，结合本村村情，在“组合竞选制”的基础上，组建自己的团队，团队人员需要包括妇女、年轻人、高学历者。这样可以确保每次当选的村委会班子，都能代表大多数人，并且为村委会添加新的血液，提高村委会班子在职期间的创造力，使农村基层自治组织更加成熟化。

注释：

①中国农村村民自治制度研究课题组.村民委员会选举基本知识[M].北京：中国农业出版社，2006.

②李凡.中国选举制度改革[M].上海：上海交通大学出版社，2005.

③刘晓伟.村委会选举中的监督与侵权经济[J].安徽农业科学，2006.

【参考文献】

[1]梁骏，石树人.村民自治——黄土地区的政治革命[M].中国青年出版社，2000.

[2]靳尔刚，詹成付.国外选举制度精选[M].北京：中国社会出版社，2003.

[3]李凡.中国选举制度改革[M].上海：上海交通大学出版社，2005.

[4]中国农村村民自治制度研究课题组：《村民委员会选举基本知识[M].北京：中国农业出版社，2006.

[5]辛秋水.“组合竞选制”的实践与理论——村委会民主选举模式的重大创新[J].学术界，2001（05）.

[6]赵爱明.村民参与民主选举行为的影响因素探析[M].三农中国，2010（02）.

[7]刘晓伟.村委会选举中的监督与侵权经济[J].安徽农业科学，2006（09）.

责任编辑：张丽