基本农田建设与保护

乔军华

摘要：我国围绕着以基本农田保护为核心的耕地保护理论方法、操作体系和运行机制进行了大量的研究和实践，已经初步形成了符合中国国情的耕地保护理论和方法框架，并开始了以耕地保护和规划为核心的土地用途管制研究和实践。耕地是人类获取食物的重要基地，维护耕地数量与质量，对农业可持续发展至关重要。

关键词：农田建设；耕地保护；土地用途管制研究

1 基本农田的语义解析

所谓基本农田，就是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。我国实行基本农田保护制度，划入基本农田保护区的耕地主要是：①经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地。②有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改革计划以及可以改造的中、低产田。③蔬菜生产基地。④农业科研、教学试验田。⑤国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

2 基本农田保护存在的问题

2.1基本农田划定的依据模糊

目前，全国范围内还没有建立一套完整科学的耕地评价体系和地力等级标准，这使得一些地区基本农田分级保护没有硬性依据，进而影响实际划定的操作。这使得一些地方政府从眼前利益出发，把满足建设用地放在第一位，“划远不划近”，将铁路、公路等交通沿线的良田，城市村庄、集镇周边的质量较好、区位优势明显的、需要保护的良田不划入基本农田；“划劣不划优”，将一些边远、水土质量差的远离建设需求区域的山区坡耕地划入基本农田区。

2.2 基本农田占用严重，“占优补劣”现象较为普遍

随着改革开放和城市化进程力度的加大，一些地方政府出于各种目的，不顾客观实际，盲目设立各种开发区，以“建设需要”而圈占大量基本农田。许多企业和个人也未经审批，擅自与农村集体经济组织签订征地和占地协议。通过遥感监测得出，从8O年代以来，一些地区由于城市化等原因，优质良田大量的减少。

2.3基本农田保护技术不先进，机制不完善

划定基本农田是保护基本农田的第一步，其后须进行基本农田智能监测。可当前一些地区缺少监测；有的地方的监测手段仍是以人员实地观测为主，效率和准确性均不高；有的地方虽然实施了智能监测，但因缺乏参照体系，导致无法进一步做出定量分析并采取相应措施。

3 基本农田保护与管理措施

3.1 建立和完善基本农田保护责任制的公示制度及用途管制制度

3.1.1 建立和完善基本农田保护责任制

认真贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等国家和地方有关法律和法规，严格实行基本农田保护责任制。通过层层签订基本农田保护责任书，责任到人，把保护的责任落实到具体的部门（单位）、农户和个人。将基本农田划定成果与责任制落实情况进行公示，接受社会监督。

3.1.2 实行基本农田用途管制制约机制

以土地利用总体规划为指导，实行严格的用途管制。对于土地生产经营者，在不破坏土地耕作层和不改变耕地基本性质的前提下，鼓励自主经营、增产增收。对于国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目，其选址无法避开基本农田保护区的，必须经国务院批准。同时必须按划定数据库的内容补充同等数量和质量的基本农田。

3.2 建立基本农田动态监测管理和监督检查制度

3.2.1 建立基本农田动态监测网

以各级土地资源管理部门为依托，建立和形成市、镇、村三级基本农田动态监测网。收集和掌握各地块基本农田的面积、利用条件的变化、产（质）量要素动态变化情况，及时登记和上报。并要应用先进技术手段（如航空、卫星遥感测绘）进行基本农田的动态监测，以避免人为因素干扰。

3.2.2 建立和完善基本农田统计台帐登记制度

应用已有的基本农田信息数据库，建立基本农田统计台帐，完善基本农田登记制度，切实做好基本农田日常登记工作，对发生了变化的有关要素信息及时地进行录入和登记，为实施基本农田保护与动态跟踪管理提供依据。

3.3 建立基本农田保护日常管理制度

3.3.1 加强土地生产经营者自我管理

土地生产经营者严格履行自己的基本农田保护责任，把基本农田的日常保护管理贯穿于土地生产经营的日常活动中，在保护基本农田的基础上，开展土地利用与生产经营。

3.3.2 加强有关职能部门的日常管理

作为职能部门的各级国土资源部门和农业部门，建立和实施基本农田保护与管理的有关制度。国土资源部门结合基本农田动态监测及日常土地变更登记，并依据建立的基本农田统计台帐提供信息，采取相应的措施与对策。农业部门结合农业科学技术指导工作的开展，实施基本农田保护的日常监督管理工作。

3.4 建立基本农田建设投入引导和奖励激励制度

3.4.1 建立农业投入重点向基本农田倾斜的引导机制

农业投入的重点要放在基本农田区域内，提倡和鼓励农业生产者在其耕种的基本农田区内提高基本农田质量、增加有效利用面积和改善土地生产条件国家和地方對此类活动给予大力支持。重点扶持和开展一些基本农田保护区的农地整理项目，并树立基本农田建设和生产经营的示范典型，起到“以点带面”的作用。

3.4.2 建立基本农田保护奖励激励机制

以基本农田划定成果为基础，根据《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》等有关法律和法规，同时结合当地的实际，制定具体的基本农田保护实施办法、奖惩制度等，给予保护者必要的支持与扶持，对做出贡献的单位或个人给予必要的表彰奖励，形成基本农田保护奖励激励机制，以引导和促进保护基本农田。

参考文献：

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