“全面两孩”政策背景下奖励扶助政策重构

吕红平 李莉

摘要：奖励扶助政策是我国计划生育政策的重要组成部分。我国生育政策由“提倡一孩”到“全面两孩”是一个重大调整，客观上要求对计划生育奖励扶助政策做出相应的调整或重构，这既是完善计划生育政策体系完整性的必然要求，也是贯彻落实《人口与计划生育法》中奖励规定、保障群众按政策生育的客观需要。计划生育奖励扶助政策的调整或重构，应当坚持合理衔接、公平公正、统一政策、按需帮扶的原则，注意体系的完整性、内容的全面性和资源的社会性，构建政府为主、部门协调、社会参与的帮扶体系；抓住重点问题，解决群众关切，完善相关配套政策，达到鼓励和帮助群众按政策生育的目的。

关键词：“全面两孩”政策；“育儿津贴”；奖励扶助；政策重构

中图分类号：G913文献标识码：A文章编号：1005-6378（2016）02-0147-06

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.026

党的十八届五中全会后，我国启动了继2013年“单独二孩”政策调整之后的再一次调整——决定实施“全面两孩”政策，从而结束了实施时间长达35年的“提倡一对夫妻只生育一个孩子”的计划生育政策。这一生育政策的重大调整，将成为我国人口与计划生育史上的一个重要里程碑。全国人大常委会修订后的《人口与计划生育法》，明确了“全面两孩”政策的法律地位。生育政策的重大调整，客观上要求对计划生育奖励扶助政策做出相应调整。计划生育奖励扶助政策的调整或重构，既是完善计划生育政策体系的重要内容，也是落实计划生育基本国策、实施“全面两孩”政策的重要保障，对于满足计划生育家庭利益、促进计划生育家庭发展、把群众关切的好事办好具有重大意义。

一、计划生育奖励扶助政策重构的意义

三十多年来，我国计划生育政策的基点始终是“提倡一孩”，照顾某些确有特殊情况的家庭生育二孩，绝大多数省、自治区、直辖市实行针对农村地区的“一孩半”政策。与此相适应，计划生育奖励扶助政策形成了三大特点：一是服务于“提倡一孩”的生育政策，奖励扶助对象基本上限于一孩及双女户家庭；二是服务于二元生育政策，实行城乡有别的奖励扶助标准；三是政府在奖励扶助政策中的责任和作用日益增大，但地区差异较为突出。

修订后的《人口与计划生育法》第十八条规定：“国家提倡一对夫妻生育两个子女。”与修改前的“提倡一孩”相比，是一个重大修改，涉及二孩生育的合法性以及与此相适应的奖励扶助政策适用范围问题。因为在原法背景下，生育二孩必须符合照顾生育的条件，如果不经批准生育二孩，就属于政策外生育，要受到处罚；实施“新法”后，取消了限制性条件，普遍允许生育二孩。因此，二孩生育合法性条款的修订，必然要求对奖励扶助政策做出相应调整。按照《人口与计划生育法》和中共中央、国务院《决定关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的》（2015年12月31日）精神，对生育政策调整后自愿只生育一个子女的夫妻，不再实行独生子女父母奖励优惠等政策。这一精神与“全面两孩”政策相一致，体现了奖励扶助政策服务于生育政策的特点。但是，《人口与计划生育法》依然保留着“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励”（第二十三条）、“符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇”（第二十五条）的规定；中央《决定》还要求“加大对计划生育家庭扶助力度。切实保障计划生育家庭合法权益，使他们优先分享改革发展的成果”“推进计划生育与扶贫开发相结合，继续实施‘少生快富工程”。也就是说，无论是《人口与计划生育法》还是中央《决定》，都要求对实行计划生育的家庭给予奖励扶助。由于实施“全面两孩”政策后的计划生育家庭，既包括一孩家庭也包括二孩家庭，也就是说，生育一孩符合政策，生育二孩也符合政策。所以，这也就意味着对生育一孩和二孩的家庭都应当给予奖励扶助。这样一来，就与原来实行的奖励扶助政策仅把一孩家庭和双女户家庭作为扶助对象的规定产生了不一致，要求进行必要的调整或重构。具体而言，实施“全面两孩”政策后，对计划生育奖励扶助政策进行调整或重构，具有以下几个方面的意义：

第一，对计划生育奖励扶助政策进行调整或重构，是法规政策体系完整性的必然要求。我国的计划生育法规政策是由不同的法律、法规和政策组成的有机整体，不同的法规政策之间存在着相互补充、相互支撑、内在协调的关系，因此，某一单项法规政策或条款的重大修改，必然要求其他相关法规政策做出相应修订。我国以往实行的计划生育奖励扶助政策服务于“提倡一孩”的生育政策，奖励扶助对象基本上限于一孩家庭和双女户

家庭。生育政策由“提倡一孩”变为“提倡两孩”后，原来以一孩家庭和双女户家庭为主要对象的奖励扶助政策必然会被与“提倡两孩”政策相一致的新的奖励扶助政策所代替。

第二，对计划生育奖励扶助政策进行调整或重构，是适应实施“全面两孩”政策后取消差异性生育政策的必然要求。原来的计划生育奖励扶助政策，服务于城乡有别的二元生育政策，城市和农村的奖励扶助政策有着不同的依据和标准，不同地区之间也存在较大差异。生育政策由城乡二元向全国统一的转变，必然要求奖励扶助对象和标准做出根本性修订，朝着不分城乡、全国统一的方向发展。改革二元社会制度，促进城乡融合发展，是我国近年来大力推进的一项社会改革。计划生育奖励扶助政策由城乡二元向城乡一体的改革，不仅是落实无差异的“全面两孩”政策的重要保障，也是人口和计划生育领域推进社会公平、消除群体差异的重要举措，对推进我国二元社会制度改革和城乡一体化进程也具有积极意义。

第三，对计划生育奖励扶助政策进行调整或重构，是贯彻落实《人口与计划生育法》中奖励规定的需要。《人口与计划生育法》第二十三条规定：“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励。”实际上，这一规定明确了国家在落实奖励扶助政策中的主体地位和主导作用。按照中共十八届五中全会提出的“共享”理念和中央《决定》提出的“加大对计划生育家庭扶助力度。切实保障计划生育家庭合法权益，使他们优先分享改革发展的成果”的基本要求，应当利用计划生育奖励扶助政策调整或重构的契机，建立层次较高、最好是全国统一的奖励扶助标准。这样的改革，有利于弱化并逐步消除奖励扶助政策中的各种差异，解决好计划生育奖励扶助工作中贡献相同、待遇有别的问题即同是响应党和国家号召、实行计划生育的家庭，却不能享受相同的奖励扶助待遇的情况。例如：独生子女保健费和一次性退休奖励或加发一定比例退休金的政策，基本上只涉及城鎮公职人员，城镇居民和农村居民不能享受；计划生育家庭奖励扶助制度只针对农村，城镇人口不能享受；“少生快富”工程只针对西部，中东部地区不能享受；一些地区实施的中高考独生子女和双女加分政策，把不少计划生育家庭的子女排除在外；计划生育特殊困难家庭扶助制度，2013年12月再次提高标准（2014年1月开始实施）后，却实行城乡有别的扶助标准。而且，无论是独生子女奖励费（或保健费）、农村计划生育家庭奖励扶助政策，还是计划生育特殊家庭扶助政策，也都存在较大的地区差异。，使计划生育家庭真正能够公正公平地

“共享”社会发展的成果，充分体现计划生育的基本国策地位。

第四，对计划生育奖励扶助政策进行调整或重构，是适应生育政策调整、保障群众按政策生育的需要。为了体现政府对执行国家政策的公民的责任以及对生育社会性的认可，保证“全面两孩”政策真正落地，鼓励按政策生育的行为，就需要扩大奖励扶助政策覆盖面，把奖励扶助对象扩大到二孩及其家庭。为了解决部分家庭因为生育成本过大而不愿生育二孩的问题，使人们能够生得起、養得好，应当对按政策生育的家庭（无论一孩还是二孩）给予必要的补助。因而，构建与“全面两孩”政策相适应的计划生育奖励扶助政策，是鼓励群众响应党和政府号召，自觉按政策生育，促进人口长期均衡发展的重要举措。

二、计划生育奖励扶助政策重构的原则

计划生育奖励扶助政策调整或重构应当坚持以下原则。

一是合理衔接。计划生育是我国的一项基本国策，但是在不同时期可以有不同的具体要求。同样，为了促进计划生育政策的贯彻落实，充分发挥利益导向的作用，奖励扶助政策也应当根据生育政策的调整做出修订。然而，与生育政策调整相比，奖励扶助政策调整涉及的情况会更多，也更加复杂。因为生育政策由“提倡一孩”调整为“提倡两孩”后，可以根据法律生效的时间，认定二孩生育的合法性，法律生效后的二孩生育行为即可视为合法生育。而奖励扶助对象的确认却要分别根据生育政策调整前后的具体要求而确定，并且一旦确认为计划生育家庭，就可以连续享受奖励扶助政策待遇。按照中央《决定》精神，“对政策调整后自愿只生育一个子女的夫妻，不再实行独生子女父母奖励优惠等政策”。但是，“对政策调整前的独生子女家庭和农村计划生育双女家庭，继续实行现行各项奖励扶助政策，在社会保障、集体收益分配、就业创业、新农村建设等方面予以倾斜”，尤其要求“完善计划生育家庭奖励扶助制度和特别扶助制度，实行扶助标准动态调整”。对政策调整后的计划生育家庭，按照《人口与计划生育法》第二十三条规定，也要“给予奖励”。按照笔者的设想，可以制定实施“育儿津贴”制度（相当于国外很多国家实行的“奶金”制度）[1]，对按政策生育的家庭给予补助。这就要求，在奖励扶助政策的衔接上，遵循“老人老办法，新人新办法”的原则，做好政策衔接工作。

二是公平公正。权利平等是现代社会发展的客观要求，也是中共十八届五中全会提出的“共享”理念的重要体现。五中全会提出、《人口与计划生育法》确认的“全面两孩”生育政策目标，意味着取消以往生育政策上的区别对待，不分城乡、不分民族、不分地区，把所有家庭均纳入二孩生育的允许范围之中，体现了法律面前权利平等的原则[2]。与此相适应，计划生育奖励扶助政策的调整或重构，也应坚持公平公正原则，取消或弱化各种差异，如城乡差异、地区差异、身份差异等，实行或逐步走向以公平公正为价值取向的全国统一的政策，使相同情形的公民享有获得国家帮扶的同等权利。这样的调整，有利于消除因为奖励扶助标准差异过大引发的部分奖励扶助对象的不公平感。

三是统一政策。计划生育是我国的一项基本国策，国家应当是计划生育奖励扶助工作的责任主体。只有政府作为计划生育奖励扶助的主体，才能实现计划生育奖励扶助中的权利均等和帮扶对象的“利益共享”。以往的计划生育奖励、独生子女奖励等，要求单位承担一定的责任，如要求单位承担独生子女保健费等。由于单位性质不同、经费来源不同，尤其是部分企业经营困难等原因，不少单位难以落实到位，再加上多数农村集体经济“名存实亡”，基本上不能兑现按规定基层单位应当承担的奖励，导致部分计划生育家庭、独生子女家庭不能享受或不能全额享受奖励扶助标准，形成事实上享受奖励扶助政策的不公平。应该说，实行计划生育政策最大的受益主体是国家和社会，计划生育奖励的责任主体理应由作为公共利益代表的政府承担[3]。因此，应当坚持国库保国策的原则，由政府承担起计划生育奖励扶助的责任，尽可能实行全国统一的标准，最起码也要做到省级层面的统一，兑现政治承诺，体现政府责任。

四是按需帮扶。计划生育家庭的情况多种多样，其需求也具有多元性，并非仅仅为经济困难。这就决定了现在实行的以资金补助为主要形式的计划生育奖励扶助政策很难满足他们的实际需求，尤其是计划生育特殊家庭更是如此。按照马斯洛的需求层次理论，人的需要从高到低分别包括生理需要、安全需要、归属和爱的需要、自尊需要、自我实现需要[4]。资金仅仅是满足生理需要中的部分内容所必需的，更高层次的需要虽与资金有一定关系，但并非最重要、最直接的关系。例如，日常生活中的困难应对，对养老资源的预期，对“天伦之乐”的期冀，对精神慰藉的需求，等等，对于有子女的家庭而言，这些需要一般都可以由子女解决，但对于失独和残独父母而言，就很难或不可能依靠子女提供资源了，这就要求家庭之外的资源加以填补。所以，应当根据计划生育家庭尤其是计划生育特殊家庭的实际需求，有针对性地开展帮扶工作，帮助他们解决好日常生活中的困难、疾病照料中的困难、养老安排、精神慰藉等问题，使他们能够放下包袱，恢复自信，健康生活。

三、计划生育奖励扶助政策重构的基本框架

计划生育奖励扶助政策调整或重构应当注意体系的完整性、内容的全面性和资源的社会性，形成政府为主、部门协调、社会参与的帮扶体系，达到经济、就业、生活、医疗、养老、精神生活等帮扶内容的全覆盖，实现制度化与规范化相结合、经常性与临时性相结合、普遍性与重点对象相结合的帮扶。

就帮扶制度而言，政府作为制度的设计者、资源的提供者以及社会力量的协调者，要高度重视帮扶制度的顶层设计，力求实现帮扶制度科学化、制度化和规范化的统一，重点保障帮扶资金的落实，鼓励和支持社会参与。行政主管部门作为科学规划及方案实施的执行者，应当好参谋，科学施政；相关部门应当在各自职责范围内，充分利用部门资源和优势，积极主动地参与配合；社会组织和社会力量（包括社区、社工、志愿者等），尤其是计划生育协会，应当发挥技术力量强、人才荟萃、靠近基层、接近群众的优势，尽量多地承担具体帮扶项目，尤其是精神慰藉、心理干预、生活照料等方面的工作，当然，政府要通过购买服务和政策优惠扶持等方式，向社会组织“赋能”，帮社会组织“增能”。亲戚、朋友、邻里也要利用亲情、友情、熟人效应，为需要帮扶的计划生育家庭，尤其是计划生育特殊家庭排忧解难，帮助他们走出困境。

就帮扶内容而言，既要包括经济帮扶，也要包括就业、生活照料、医疗服务、心理慰藉、文化等方面的内容。在经济上，要按照“老人老办法，新人新办法”的原则，不断加大对计划生育家庭的扶助力度，并且建立动态调整机制，尽量提高这些家庭的经济保障程度，尤其要保障计划生育特殊家庭的基本生活。在就业上，要向计划生育家庭实行倾斜，在技能培训、就业指导、促进就业等方面给予优先优惠，尤其要杜绝计划生育特殊家庭“零就业”问题，帮助他们增强“造血”能力。在生活照料上，建立政府购买服务的机制，主要通过鼓励和支持社工、义工、志愿者参与到计划生育家庭尤其是计划生育特殊家庭帮扶工作中来，以他们为主体，帮助计划生育特殊家庭解决购物、就医、照护等方面的困难。在医疗服务上，着重帮助失独家庭、残独家庭及其伤病残子女解决医疗保障问题，并且为有生育意愿和生育能力的失独残独夫妇免费提供再生育技术服务，指导其实现再生育。在心理慰藉上，要把重点放在针对失独残独夫妇和空巢计划生育家庭老人的心理咨询与疏导上，通过专业心理咨询师、健康咨询师及志愿者队伍，对这些家庭提供心理咨询服务，通过精神抚慰、情感疏导，鼓励他们走出困境，融入社会生活。

就帮扶形式而言，要努力实现经常性、制度化帮扶与临时性帮扶相结合，除按照规范化的帮扶制度对计划生育家庭尤其是计划生育特殊家庭开展各种帮扶工作之外，还要注意在各种节日开展“送温暖”活动，使他们能够得到替代“每逢佳节倍思亲”的慰藉资源。在普遍帮扶的基础上，更要关注重点对象，尤其要根据计划生育特殊家庭中的特殊困难家庭的实际需求，制定有针对性的具体帮扶方案，向他们提供最急迫的帮扶项目。

四、计划生育奖励扶助政策重构

需要重点关注的内容计划生育奖励扶助政策调整或重构，虽然会涉及很多方面的内容，但是，从当前情况看，应当区分轻重缓急，抓住重点问题，解决好群众最关切、工作最急迫的内容。

一是制定实施“育儿津贴”制度，鼓励按政策生育。实施“全面两孩”生育政策后，从客观上要求对实施多年的奖励扶助政策做出重大修改，取消独生子女家庭奖励实施“全面两孩”后，不再发放“独生子女光荣证”，当然也就不再对自愿只生一个子女的家庭给予奖励了；当然，对已经形成的独生子女家庭要继续实行奖励扶助制度。也就是说，实行“新人新办法，老人老办法”的制度。，取消自愿放弃二胎奖励，制定实施“育儿津贴”制度。原因主要有二：首先，对实行计划生育的夫妻，给予奖励是必要的。但是，实施“全面两孩”生育政策后，生育两个子女将成为主流，而继续沿用“奖励”的概念就有些不合适了。因为一般说来，“奖励”的对象总是少数起引领风尚和模范表率作用的人，对多数人的利益给予就具有了普惠的性质。其次，设置“育儿津贴”，是为了减轻政策内生育家庭的养育负担，为部分迫于生育成本过大不愿生育或不愿生育二孩的家庭提供部分资金补助，并且体现生育行为的社会性以及国家对生育的责任，鼓励群众按政策生育，保障群众生得起、养得好。根据国家卫计委的调查，我国居民意愿生育子女数平均为1.93个[5]，但是，“单独二孩”实施后，很多符合政策的群众并没有生育二孩，其中一个非常重要的原因就是“生不起”。当然，“育儿津贴”制度的目标人群只是针对“全面两孩”政策实施之后按政策生育的群众，不符合政策生育的不在覆盖范围之内，“全面两孩”政策实施之前形成的计划生育家庭仍然享受原来的奖励扶助政策。也就是说，坚持“老人老办法，新人新办法”。

二是实行“双轨制”的扶助政策，重点解决好失独残独家庭的实际困难。所谓“双轨制”，就是指在生育扶助政策上，以“全面两孩”政策实施为时间节点（即2016年1月1日），此后的计划生育家庭按规定享受“育儿津贴”制度，此前的计划生育家庭则继续享受奖励扶助制度，并且要根据经济发展水平和物价变动情况实行动态调整。根据有关研究，我国的独生子女家庭已经超过1.5亿，其中失独家庭超过百万。这是一个十分庞大的群体，必须引起高度重视。应该说，这些家庭都是响应和执行国家政策的模范，他们为了国家利益而放弃家庭利益。当他们遇到困难时，国家理应给予扶助。现在的问题是，正在实施的计划生育家庭奖励扶助政策和针对失独残独家庭的特殊扶助政策，由于向地方政府赋权过多，不可避免地导致了标准太低、差异太大、不够公正的缺陷，地方执行难，群众抱怨多。解决好这一问题，就要求政府承担起失独残独家庭的托底保障，为这些家庭提供经济扶助、就业扶助、生活照料、医疗服务、心理慰藉等综合扶助，帮助他们解决日常生活困难和养老服务问题。

三是制定相关配套政策，鼓励和帮助群众按政策生育。实施“全面两孩”政策，鼓励按政策生育，需要帮助潜在的二孩生育人群解决实际困难，扫清生育二孩的障碍因素。根据我国现阶段家庭生育子女成本不断增加和“单独二孩”政策遭“冷遇”的情况，要实现政策生育目标，首先应当解决“生不起”的问題，帮助家庭减轻生育的经济负担。对于这一点，笔者在本文中已经提出了设置“育儿津贴”的思路，只要力度够大，就能收到较好的效果。其次是解决好高危妊娠的服务问题，帮助高龄政策生育人群实现生得出、生得好二孩的愿望。根据测算，全国符合二孩生育政策的育龄妇女大约为9000万，其中35岁以上的占60%。按照医学上的观点，35岁以上的孕产妇就属于高龄孕产妇，会面临较大的生育风险。这就需要针对高龄生育人群，提供优生优育和孕期保健咨询，以及优质的妇产资源保障。第三是适当延长妇女生育假，增设丈夫陪产假。为了促进妇幼健康，尤其是解决好高龄产妇的身体康复，需要适当增加生育假期，增设丈夫陪产假，并且要保障其休假期间的合法权益。在这方面，不少省、自治区、直辖市已经根据《人口与计划生育法》的原则，在《计划生育条例》中做出了具体规定。为了体现国家层面的生育福利，建议尽快建立国家层面的相关制度。第四是加强托儿所、幼儿园建设，解决好幼儿照料和教育问题，减轻家庭养育子女的照料负担。此外，还需要制定实施有利于家庭发展的社会政策，保障家庭生得起、养得好的能力。

[参考文献]

[1]吕红平.我国的生育政策：变化轨迹与未来调整[J].人口与社会，2015（4）：12-21.

[2]翟振武.生育政策调整之我见[N].北京日报，2014-12-08（18）.

[3]陈友华，徐愫.生育关怀行动若干问题思考[J].人口与发展，2010（1）：44-47.

[4]马斯洛.动机与人格[M].许金声，程朝翔，译.北京：华夏出版社，1987：40-53.

[5]庄亚儿，姜玉，王志理，等.当前我国城乡居民的生育意愿——基于2013年全国生育意愿调查[J].人口研究，2014（3）：3-13.

【责任编辑王雅坤】