澳大利亚《信息自由法》评析

孙旭培 王释云

摘要：政府信息和文件一直被视为是政府机关的财产而由所掌握信息的机构来决定是否对其进行公开。随着社会的发展和进步，知情权的概念逐渐形成共识，并被国际社会看作是一项基本人权得以保障，在新闻媒体和公众的推动下，澳大利亚开始重视保护公众知情权，并相应地制定了有关信息自由的法律以公开政府信息，保证公民知情权的实现。

关键词：澳大利亚；信息自由法；知情权

中图分类号：G210文献标识码：A文章编号：1005-6378（2016）02-0098-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.017

作为英国的前殖民地和现今的英联邦国家，澳大利亚在法律、文化等社会领域深受英国的影响。在威斯敏斯特制度的影响下，保密观念在澳大利亚的政府部门中根深蒂固，在澳大利亚刑法中就明确政府信息的公开需要得到有管辖权的政府机构的批准，禁止任何人随意将政府信息公之于众①。同时，在澳大利亚宪法中对这种理念进行了附和，其中谈到“应由政府来决定公众可以了解什么”[1]。随着社会的发展与进步，政府信息公开逐渐被社会所认同，信息自由也成为民主社会的本质特征，特别是1945年，美国记者肯特·库珀呼吁知情权应当是公民享有的一项重要权利，并应提升至宪法的高度，这将知情权作为一种法律概念进行了主张。此后，各国纷纷开始着手制订信息自由法，澳大利亚也不例外。

一、澳大利亚《信息自由法》

的立法背景与原则在澳大利亚信息自由立法之前，受英国保密观念的影响，主流观点一直认为政府信息的公开是例外，不公开是原则。然而随着社会的发展，在多种因素的推动下，信息自由立法成为澳大利亚社会的必然选择。首先，从国际环境看，1946年的联合国第59（1）号决议以及1948年联合国《世界人权宣言》第19条都明确阐述，信息自由应被看作是一项基本人权得以保障，并认为信息自由是所有自由的基石，這些国际原则的确立成为澳大利亚信息自由立法重要的外部因素。其次，从澳大利亚政体来说，代议制民主政体的实现需要公民更多地了解、参与到政府的运作与决策过程中，这就决定了公众有获知政府信息的要求，政府应及时公开政府信息，给予公众知情权，以保证政体的健康运行。政府信息的不透明不仅会损害公众知情权，还会损害公共利益。第三，新闻媒体是公众享有知情权最直接、最迅速、最经常的形式和渠道，媒体自发开展的调查活动从一个侧面使公众对政府行为进行了了解，政府丑闻被媒体所报道加剧了民众对保密政策以及所滋生的非法行为的不满，对政府的保密政策形成了舆论压力。可见，媒体在信息自由立法的过程中扮演着重要的角色。

此外，澳大利亚《信息自由法》的立法还受到英国、美国等国家影响。在英国，政府信息的披露权已经属于法院而非政府，披露政府信息已经不是政府所保留的一项行政权利，而是作为一个法律问题进行考虑，这影响到澳大利亚在这个问题上的理解。1967年美国《信息自由法》的出台也推动澳大利亚将信息公开立法提上了日程。

在这些因素的推动下，1979年，澳大利亚参议院在一份报告中提出了信息自由立法的三原则。第一，在法律中明确公众拥有获知政府信息的权利。第二，在提升公众监督水平的基础上，强化对政府的问责机制。第三，提升公众在政府决策过程中的参与度。这些立法原则的确立明确了应从法律上对澳大利亚政府公开信息以满足公众知情权的正当性予以承认。从对这三项原则的分析可知，第一项原则从法律上明确了知情权作为一项积极的公民权利得到保护，政府机构有责任主动向公众最大限度地公开信息。这主要包括以下几个层面：一是政府机构有公开信息的义务；二是需对以前一直秉承的保密文化予以纠正；三是对于豁免条款的规定应精细而具体；四是申请公开的程序应是简单便利的；五是费用应当合理；六是与信息公开相悖的法律应得到修正；七是对披露有损社会合法利益信息的机构和个人应予以保护；八是公共机构会议应向公众公开[2]。第二项和第三项原则对保障知情权的意义进行了强调，从法律上保障知情权是实现监督权和参政权的重要基础，而这些是民主制度不可或缺的重要权利。可以说，信息自由立法三原则从法律准则、法律内容和法律意义上进行了充分的诠释，为澳大利亚联邦《信息自由法》的出台奠定了基础。1982年，澳大利亚联邦政府颁布了《信息自由法》，同年，维多利亚州也颁布了本州的《信息自由法》，随后，澳大利亚各州都制订了自己的《信息自由法》，从而建立了从联邦政府到各州政府的相对较为完备的信息自由法律体系。

二、澳大利亚《信息自由法》的主要内容

从法律内容上讲，澳大利亚各州的法律都以联邦《信息自由法》为蓝本，虽然出于各州对此法律理解的细微不同而在某些地方进行了修改与调整，但是并没有对核心原则与概念进行较大的改动。从具体法规上讲，联邦和各州的法律都规定了公众拥有接近政府信息和文件的权利，并制定了保障规定和相关原则，同时，出于对国家安全以及政府行政需要的考虑也规定了一些豁免条款，以保证在信息公开的同时不会对国家利益构成损害，在利益之间构建平衡。

（一） 信息公开的相关规定

作为一部信息自由的法律，规定公民有向政府索取信息的权利是其核心内容。澳大利亚《信息自由法》第11条明确任何人都有合法的权利去获得政府部门的信息，而政府部门必须对此项强制性权利做出回应，公民在行使此项权利时不必证明与所要求的信息存在利益联系，也不必向相关部门说明理由或原因Freedom of Information Act 1982（Cth）. s11.。通过对此条文的分析可知，首先，“任何人”表明此权利属于所有在澳大利亚国土管辖范围内的人员，不仅包括澳大利亚公民和永久居民，甚至还包括从澳大利亚过境的游客等人员，这在最大范围上保证了此项权利的享有权。其次，“强制性”强调了公民索取政府信息的行为受法律保护，对于政府部门来说具有强迫性，政府部门必须对此要求进行回应，这在很大程度上强调了此项权利对于政府部门的强制性，保证了权利的行使。“不必证明利益相关性和说明理由”使得政府对此项权利的要求不能以任何借口为由进行拒绝和推诿。此法律规定改变了此前政府信息属于政府财产的主流思想，而是将这些信息看作是一种公共财产，而公民享有对这种财产的获知权。同时，此规定也将对政府信息的处置权从一种行政权利改变为一种法律权利。

从公开信息的类型上来说，所有信息的记录方式都包含在法律规定公开的范围中，包括档案、文件、录像带、录音带、官方报告、书面指令等。除了拥有豁免权的行政机构，其他所有机构都负有公开其信息的责任，申请人要填写书面表格并交纳申请费以要求政府机构对其申请的信息进行公开，政府机构必须在限定的时间内做出答复，如果申请被接受，那么申请人就可以获得相关信息或有权进行查阅和复制，如果申请被拒绝，除了要对拒绝理由进行内部审核外，申请人还可以根据法律向行政上诉仲裁庭和专门法庭寻求司法审查救济或向议会专员申请投诉。同时，联邦议会每年都要根据信息公开情况做年度报告以达到监督的目的。

（二） 豁免条款的规定

《信息自由法》的立法目的是公开政府信息，保障公民知情权。但是，每个国家出于对自身安全和利益的考虑，都不会无限度的公开信息，这也是国际社会普遍认同的观点。在很长的时间里，危害国家安全成为阻碍信息公开的重要因素，但是，由于这个理由所包含的范围过于广泛且不明确，以至于政府部门可以对不想公开的信息以此理由进行拒绝，哪怕相关信息并不危及国家安全和公共利益，这在很大程度上弱化了知情权和监督权的实现。为了解决二者之间的矛盾，澳大利亚联邦《信息自由法》规定了豁免条款，这些条款规定的较为详细和明确，具有很强的可操作性，避免了随意性，在信息自由与国家利益安全之间构建平衡。

从豁免条款的规定来看，主要从两个方面对拥有豁免权做了相关规定。首先，一些政府机构拥有豁免权，这包括澳大利亚安全情报局和澳大利亚秘密情报服务部、澳大利亚联邦交易和储蓄银行以及澳大利亚工业发展公司、审计总长和土著领地委员会、澳大利亚邮局、电信和医疗保险委员会、澳大利亚广播公司、澳大利亚民族广播电视台、联邦储备银行有关银行业和外汇管制部门。从这些机构的性质可以看出，情报部门、与商业或金融活动有关的涉及商业或金融秘密的部门以及一些拥有敏感信息的机构可以获得完全的或有条件的豁免权。其次，澳大利亚《信息自由法》从内容上进行了分类，对一些信息的公开赋予了豁免权，并对这些信息进行了解释，提高了法规的可操作性。这些分类主要包括与国家安全、防务、国际关系、国家内部关系相关的文件；内阁文件；政府机构内部文件；影响法律施行和公共安全的文件；其他法律规定的保密条款；商业信息；影响国民经济的文件；与联邦财产利益与机构运行相关的文件。出于对国家安全、国际关系、政府和内阁正常运行以及商业、法律等保密因素的需要，法律赋予了这些文件豁免权，但是，在实施的过程中，除了那些信息的公开会直接与公共利益相违背的文件外（如涉及国家安全、国际关系和防务的文件等），所规定得其他类型的信息是否能获得豁免权，还要进行公共利益原则的考量，如果公共利益大于对这些信息公开的限制，那么这些文件依然被要求公开，即“是否免于公开信息，主要取决于公共利益是否能证明公开与否是否正当”[3]。

三、澳大利亚《信息自由法》

的特点及意义澳大利亚联邦《信息自由法》的出台对于澳大利亚社会来说是一次显著的变革。首先，联邦《信息自由法》第三条阐述道，“尽可能的扩大澳大利亚社会获得联邦政府掌握的信息的权利”[4]。可见，该法以保障公民知情权为前提，规定公民有获得政府信息的权利，政府有公开其信息的责任，该法有效地为澳大利亚公民提供了充分参与政治民主进程的机会来推进民主政治的质量，保障了公民表达自由的实现。

其次，虽然该法并没有对媒体获得政府信息的行为进行特别的关照或说明，但媒体作为社会重要的组成部分通过该法获得了知悉政府信息的法制渠道，媒体可以依法向政府部门提出获得相关信息的申請，并将所获信息向公众发布，媒体知情权的获得在很大程度上保障了公民的知情权以最有效的方式得以实现，并通过舆论监督的方式实现公众对政府行为的民主监督。

再次，法律在规定政府负有信息公开责任的同时还规定了豁免条款，对一些涉及国家安全和社会利益的信息进行了豁免，除了一些依照此法律或其他法律必须保密的条款外，如果相关信息所涉及的公共利益相对于对其豁免来说更加重要，那么信息依然被要求予以公开，法庭对其有最终判决权。这样，法律在维护公众知情权的同时又保障了国家安全和社会利益，还防止了政府机构以豁免条款为由随意的限制信息的公开。澳大利亚联邦《信息自由法》体现出如下原则：第一，政府文件属于公共财产，以公开为原则；第二，所有人有同等的无理由获得政府信息的权利；第三，政府需对文件的不公开负有举证责任；第四，法院对文件公开与否具有判决权；第五，以公共利益为法律认定原则。

总之，联邦《信息自由法》的颁布给澳大利亚社会带来了深刻的变革，在很大程度上突破了之前对政府信息公开的限制，通过法律的形式维护了公众的知情权，保障了公众充分参与民主政治的权利并使得民主质量得到提升，政府的行为被置于社会的监督之下，促使政府部门依法行政，避免在行使行政权力的过程中出现非法或不良行为，提高了对政府的监督水平，在依法公开信息、维护公众知情权和国家安全方面发挥了重要作用。

[参考文献]

[1]王铭丽.澳大利亚新闻法治浅论[J].行政与法，2006（1）：58-59.

[2]Report of the Senate Standing Committee on Constitutional and Legal Affairs[J]. Freedom of Information.1979（14）：21-22.

[3]何勤华.澳大利亚法律发达史[M]. 北京： 法律出版社，2004：174.

[4]周汉华.外国政府信息公开制度[M].北京：中国法制出版社，2003：188.

【责任编辑王雅坤】