政府转移支付的未来取向

裴育

分税制总体框架在中国的未来不能变，中国在未来的政治稳定、社会稳定离不开体制框架。一般转移支付和专项转移支付的比重，应该跳出分钱的制度框架。我们应该把有限财力给地方，不应该更多进入中央，应该给地方政府一定的主动权，明确地方政府运行的资金来源。其次，进一步厘清中央政府与地方政府的事权和责任边界，充分发挥转移支付资金的保障与调节作用

中央和地方的收支非对称性，决定了中央转移支付的基础或者说是理论基础。

财政最早起源于家庭理财，从正常的家庭理财来看，是一种父子关系和兄弟关系。一个孩子，要能够独立生存，他主要还是靠自食其力，没有哪个父亲希望自己儿子一辈子靠自己资助，我相信这是我们的共识。同样，兄弟之间在穷困潦倒的时候可以帮一把，但却不可能帮一辈子，这是最基本的。

那么，上升到一个国家的高度来看，似乎也是如此。从中央和地方政府的关系来看，地方政府的运转，如果不是靠自身财力支撑，反而主要靠中央转移支付，这肯定是有问题的。但是，从两者的关系来看，有更多的联系、区别大家都知道是存在的，为了提高中央的宏观调控能力，地方政府有些收入是需要上交的。在地方收入减少或者财政的央地分配本身不均衡的情况下，财政转移支付是必要的，而且是正当的。

从历史背景来看，中央和地方的收支非对称性，决定了中央转移支付的基础或者说是理论基础：增强宏观调控能力和提高地方公共服务均等化。国外的实践与中国的实践证明，我们有必要这样做。

从目标来看。我们确立的转移支付的目标，第一是地区间基本公共服务均等化，我们要强调的是它所实现的财政平衡，但并非平均主义;第二是实现社会公平正义;第三是缩小地区间的差距。这决定了转移支付的正当性。

第三个重点，才是问题分析。

现行转移支付存在哪些问题？

我们需要一种什么样的转移支付？有人说它是分税制度的重要组成部分。从最初的设计来看，中央取得总收入的60%左右，地方取得收入的40%左右，然后在事权划分这块，地方承担了60%多，中央40%多。事权和财权不匹配。现在各个地方，尤其是中国的中西部地区，它的财政支出多大比例是靠转移支付。第二个逻辑是，联邦制国家的实践证明转移支付是有效的，单一制国家实施效果也比较好，于是我们就推演出中国也应该采用。以上是我要讲的第一个问题。

这个问题可以从三个角度进行分析。第一，从法理角度来看，我们在转移支付这块缺乏地区财政能力标准。我们曾经试图做过努力，并且从制度设计方面进行各种各样的调研、分析、设计，但是在执行过程当中，财政收入问题我们没有统一标准。

第二，从制度内容来看，究竟我们一般转移支付比例要高一点还是低一点？可能大家的共识是一般转移支付应该多一点，因为它是用来弥补地方财力差距的。“你只需要给我钱，至于怎么花你不要管。”我想问一下，我们都是做父母的，当您给孩子零花钱的时候，他们怎么花这一小笔钱您可能不太关注。但是，当您给他一笔大钱的时候，他们怎么花，您会不关注吗？

我们通过这样一个小的例子，就会想到中央在转移支付这块历来是一件很纠结的事情，究竟一般转移支付比例高一点还是专项转移支付比例高一点？今年的审计工作报告也披露了，他们调查了一些地方显示：一般转移支付比例是57%，其中两项统计口径有问题，有2%要去掉。还剩下55%有一半是指定用途，一般转移支付占比只占到30%还不到。72%左右是指定用途的一般转移支付，于是就提出财政部这块是存在问题的。如果从表面上看，这似乎是正确的。实际上，背后我们在制度设计上思路是不清楚的。

第三，从管理来看，制度规范层次低，目前都是行政文件或者行政规范，从法理上看这是值得我们思考的。

转移支付的实施效果

首当其冲的就是一般转移支付和专项转移支付比例失调问题，无论学者也好、地方政府也好、各个口径及各个视角也好，都来抨击一般转移支付占比低。于是，财政部做了一些统计口径上的微调。“我们一般转移支付比例高了，但实际上它有很大的用处。”这个议论是最多的。比例失调，从表面上看是不是正确的，我们需要反思。

第二，基本公共服务均等化是否做到了？转移支付的钱用在什么地方，是否也做到了？尤其接受一般转移支付的地区，是否真正满足地方公共机构，做到公共服务均等化？这都值得思考。

第三，净流入地区税收努力程度下降。我做了一些调研，也和我们来自于中西部地区的同事做了交流：接受转移支付比例高的地区事实上在一些税制的努力程度上是下降的。他们跟我说，我花在征税上的努力与我到中央去争取转移支付相比，肯定后者成本更低，也速度最快、效率最高。我们有一些学者实证文章也证明了这一观点。

第四，净流出地区税收负担变相加重和心理失衡。以广东、江苏、浙江为例，这几个地方都是净流出地区。相应来说，这几年经济持续下滑，这几个地方的税务机关压力很大。我也在调研当中和他们聊到：他们恨不得挖地三尺也要把税收收上来，可见压力十分大。大部分收了又转移走，心理失衡是很自然的。

第五，净流出地区积极争取更多的专项转移资金。转移支付这块，发达国家专项转移支付比重不低。我做过统计，有些地方能够达到10%-20%之间，证明这个比例还是不低的。

在这种制度框架下，我认为并没有缩小，这个和我们转移支付的使用有关。由于净流入地区使用效率很高，导致与净流出地区的差距不仅没有缩小反而进一步拉大。还有地方政府税收竞争加大，税收的努力程度在下降，同时它又可以争取到更多的转移支付，它就有能力可以降低税负，利用变相的税收优惠吸引投资。

社会公平正义问题是不是能够得到缓和？我认为，不同地区间是有差异的，从各自角度进行分析，这个还是有争议的。转移支付资金尤其是专项资金使用效率低。通过连续十多年的审计报告我们发现一点：资金使用过程中的违规违纪违法问题更加凸显。因为资金多了，尽管我们有各种各样的规定，但是这个状况仍然很凸显。

体制方面，中央政府权力、地方政府权力和功能域责任界定，存在相互推诿和扯皮现象。事权与支出责任长期看要相适应，转移支付只能是一种暂时的无奈之举。

转移支付未来的发展方向

是否加大一般转移支付比例、加强专项转移支付资金管理与整合力度、明确基本公共服务均等化标准、明确地区间财政能力标准、进一步提高中央政府的统筹水平，这些问题大家都在进行探索。我个人对未来取向的观点，从这么几个角度把握。

首先，分税制总体框架在中国的未来不能变，中国在未来的政治稳定、社会稳定离不开体制框架。我们财税界应该形成这个思路。第二，在一般转移支付和专项转移支付这块的比重，我们不要去纠结，应该跳出分钱的制度框架，不要纠结于比重问题。换句话说，我们应该把有限财力给地方，不应该更多进入中央，应该给地方政府一定的主动权，明确地方政府运行的资金来源。第三，进一步厘清中央政府与地方政府的事权和责任边界，充分发挥转移支付资金的保障与调节作用，地方政府在具体运行过程当中主要是靠重点保障和基本保障两头，对于弱的地方基本服务保障，比如对民族地区，对于中部地区、发达地区我们更多地强调它的调节作用，就是一些重点工程重点保障。同时应该加大资金的考核力度，转移支付在绩效考核这块是大打折扣的。做好做坏，做得成效如何，我们关注度有，但是和政府本身的绩效没有挂钩。最后，能不能考虑适时推出地方政府破产制度。如果干不好，集体下来。如果能够这样做，我相信绩效上去了，我们的转移支付又可以往前推一步。

作者为南京审计大学经济学院院长