海事行政审批制，如何合理化构建？

文丨魏　群

海事行政审批制，如何合理化构建？

文丨魏群

党的十八大以来，国务院多次取消下放行政审批项目，极大推动市场环境的进一步优化，契合了供给侧结构性改革的需要，政府公共服务水平得到提高。海事行政审批在这个大的背景下，也面临新的机遇和挑战，建立健全符合海事系统发展需要的行政审批制度就显得尤为重要。

目前，海事行政审批全部集中在政务中心。

目前，海事海事系统行政审批主要存在两种模式：即受理、审批集中模式和受理、审批分离模式。笔者就湛江海事局行政审批运转模式为例，探讨海事行政审批制的合理化构建。

两种模式定义

受理、审批集中模式。在这种审批模式下，海事静态审批许可业务的受理权与审批权以及证书（文书、证明等）的签发、制证、发证全部集中在政务中心完成。基层海事执法部门负责现场的动态监管，业务部门实施行政管理、强化事中事后监管。静态审核与动态执法协同联动，形成闭环管理。这种审批模式切断了行政相对人与相关业务处室的直接联系，行政相对人只需在政务中心一个部门就完成所有审批业务的办理流程，使业务处室从纷繁复杂的审批工作中解放出来，专心做好行政管理与监管。并且所有审批业务在一个部门即能办结，容易形成统一口径，避免了行政相对人因为不同部门对法规规章的理解存在偏差而增加办事难度。但是，受理审批全部集中在政务中心，权限过于集中，如果缺少强有力的监督制约，则容易滋生权力腐败。这种审批模式对政务中心在机构设置、人员配备、业务水平等硬软件方面的要求极高，一旦这些硬软件条件跟不上，就会大大降低办事效率以及行政审批的准确性。

受理、审批分离模式。在这种审批模式下，海事静态行政审批许可业务的受理权与审批权分别在政务中心和业务部门，政务中心负责受理材料的接收与流转，业务部门按照三级或者二级审批制进行审批，审批完成后，按照执法业务流程进行证书（文书、证明等）的制作、校核、移交。最终，证书（文书、证明等）流转至政务中心发证窗口进行集中发证、收费等工作。此种审批模式，受理权与审批权分别在两个不同的部门，权力分离可以有效的实现权力之间的相互监督与制约，避免了一个部门独大的情况发生。整个行政审批流程的第一步与最后一步都在政务中心完成，行政相对人在政务中心一进一出即可完成办理，事实上也没有增加行政相对人的办事负担。但是，由于权力分离，窗口职能在事实上被虚化，政务中心往往只充当“收发室”的角色，行政相对人经常直接到业务部门或者与业务部门工作人员接触，容易形成不一致的口径，引起行政相对人的误解。而业务处室也常常因为审批事项过于繁杂而形成“重审批、轻管理”的现象，导致事中与事后监管滞后或者欠缺。

湛江海事局行政审批运转流程

湛江海事局的行政审批制度采取的是受理、审批相分离的模式。局政务中心政务窗口负责本局机关许可审批事项（包括通航管理业务、船舶管理业务、危防管理业务、船员管理业务、港建费减缓免业务）的统一受理工作，接收申请人申请材料后分类流转至局机关相关业务处室审批，并提醒或催促机关业务处室注意办结时限，业务处室及局分管领导审批结束之后，交由政务中心制证室制作证书（文书、证明等），并将制作完成的证书（文书、证明等）流转至政务中心政务窗口，申请人到政务中心政务窗口即可领取审批结果（相关证书、证明、文书等）并依法缴纳规费，整个工作流程按规定时限（甚至提前）完成。在该种模式下，行政相对人只需前往政务中心两次（一进一出）就可以实现其办理需求，在事实上实现了“一站式”办理。

但是，目前这种行政审批模式在长时间的运转过程中也暴露出了一些问题。由于行政审批中的关键环节全部集中在业务部门，政务中心的形式审查功能被虚化，经常是行政相对人先将受理材料拿给审批人员审过之后再到政务中心进行受理，政务中心处于被动地位。受理、初审、复审流程往往在事实上被简化为初审、复审，不仅违背了海事业务执法流程中关于受理审批权限的界定，也在一定程度上增加了审批人员的廉政风险，为审批权寻租提供了可能性。

海事行政审批模式的合理化构建

一是全面梳理海事业务权力清单，建立统一的受理登记平台，一个窗口对外。合理化的行政审批模式应该以便利行政相对人为主要目的，让行政相对人只需跑一个窗口就可以完成所有海事静态业务受理审批事项。这就需要按照《交通运输部关于全面推行直属海事系统权力清单制度的通知》中的要求，全面梳理权力清单，将全部海事静态业务的受理以及制证、发证、收费纳入政务中心。

政务中心建立统一的受理登记平台，按照对外公布的受理材料清单接收受理材料，对照海事业务执法流程的要求对受理材料进行形式审查。对于资料齐全并符合法定要求的决定予以受理，并出具加盖受理专用章的《海事业务受理通知书》；对于资料不齐全或者不符合法定要求的，当场或者5个工作日内一次性告知需要补正的资料，并向申请人出具加盖受理专用章的《海事业务补正通知书》。如果受理人员对资料的完备性有疑义，应向申请人出具加盖受理专用章的《海事业务申请材料收存单》，对收存情况进行登记并及时跟踪处理，5个工作日内未对申请人做出答复的，则视为受理。经过形式审查，受理人员依法不需要办理或者申请事项依法不属于本机构职权范围的，应当做出不予受理的决定，向申请人出具加盖受理专用章的《海事业务不予受理通知书》。

受理人员必须严把形式审查关，能够流转到审批流程的必须是资料齐全并且符合法定要求的，不允许行政相对人与审批人员先行接触，从源头切断行政相对人与审批人员的直接联系，从而切断利益关系，形成受理与审批之间的制约与监督。

二是行政受理、动态监管、行政审批相分离，强化政务中心的监督功能。 政务中心对受理内容仅限于形式审查，不进行实质性的内容审核。申请人的申请材料经过受理窗口的形式审查后，资料齐全并符合法定条件的由受理人员通过内部流转渠道流转至相关业务处室进行审批。在此过程中，还应注意静态审批与动态监管的相互协同呼应。《行政许可法》规定：“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行审核的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”也就是说，在业务处室进行审批的过程中，如果遇到需要现场检查的情况，应当有基层执法部门派出执法人员进行现场检查，以动态监管配合业务处室完成对申请材料的审查。从实践来看，书面审查、实地核查、当面询问、听取第三人意见、召开专家论证会等是海事机关审查申请材料的几种方式，其中书面审查（静态）与实地核查（动态）是海事行政审批过程中最为常见的两种方式。在海事行政审批中将形式审查、静态审批与动态监管有效结合起来，形成完整的受理审批链条，实现闭环管理。

政务中心应当被赋予监督权，所有业务一经受理，该业务的办理全过程就应完全处在政务中心的监督之下，任何环节出现问题，受理该业务的人员都要在第一时间进行干预，提醒并监督相关环节工作人员合法合规办结。这既在最大程度上避免了窗口“虚化”，又可以与审批权形成权力制约，从而形成职责清晰、相互监督和制约的行政审批管理体制框架，最大限度的减少自由裁量权，体现公平公正原则。

三是在审批过程中引入听证制度。《行政许可法》第四十六规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”在海事行政审批中，也应当根据具体情况科学的组织听证。在海事行政审批项目中，有许多是涉及到社会公共利益的，比如水上水下施工许可申请、划定禁航区等，近年来的海事监管实践也反映出，涉及社会公共利益的重大行政许可事项，实施主体向社会公告、并举行符合法定程序的听证可以广泛听取社会公众的意见，有效的减少社会矛盾，便于海事机构做出公平公正合理的行政审批决定。

海事政务要融入到群众监督、媒体监督之中。

四是充分发挥监督作用。海事行政审批作为一项行政行为，要做到公开、透明、阳光，预防不作为乱作为现象发生。关键在于制度性监督平台的建立，纪检与法规部门应加强明察暗访和执法督查，及时发现行政审批各环节违规违纪问题。上级海事机关也应加强对下级海事机关行政审批行为的监督检查，及时纠正行政审批过程中的违法行为。制度性监督平台还应发挥第三方监督的作用。首先应将海事行政审批的法律依据、实施主体、申报要求、办结时限、收费标准、救济渠道等通过网络、微博微信或者政务公开栏依法向全社会公开，接受全社会的监督，把海事政务融入到群众监督、媒体监督之中。其次，办理的进程与结果也应该通过政务中心的电子显示大屏、触摸屏查询系统及短信发送平台等向行政相对人公布，及时收集信息，并向行政相对人反馈情况。通过对审批各环节的广泛监督，使公开、透明、阳光行政在海事系统蔚然成风。