PPP青浦实验

文‖《上海国资》记者　王铮

PPP青浦实验

文‖《上海国资》记者王铮

政府和企业双方态度均相当小心谨慎，仅合同谈判即耗时一年时间，以求最大限度地平衡各方利益诉求

经过两年多的酝酿，2015年的最后一天，上海青浦区政府与中建八局、中建方程联合体正式签约，以PPP（政府和社会资本合作）模式，系统化全面推进24平方公里的重固镇新型城镇化建设。

这是上海郊区新型城镇化PPP模式“第一单”，也是上海市目前入选国家发改委PPP项目库的唯一重点推荐项目。

重固镇新型城镇化建设项目合作期限为10年，首期项目总投资额达120亿元，包括集中建设区内731亩城中村改造工程、195区域更新及福泉养护院、重固第二农贸市场、公交枢纽站等十多个子项目的建设，集中建设区外推进美丽乡村、美丽河湖、198区域减量等相关工作，项目的实施将大幅改善百姓居住条件，提升全镇基础设施建设和生态环境水平。

“在10年的合作期间内，我们将开展动迁安置、项目投资建设、运营和提升等相关工作，在120亿元的第一期投资中，将有一部分用于实施动迁安置工作，这将是最具考验的一段时间。”中建重固镇新型城镇化项目工作组对《上海国资》介绍。

这是一个全新的整体新城镇建设案例，想象空间巨大。

根据重固镇新型城镇化PPP模式实施方案，近期可确定的实施内容主要包括两个方面：集建区内，在北青公路以北完成“城中村”改造，通过营造宜居宜业环境，提高公共服务水平，努力传承福泉古韵、打造幸福小镇；北青公路以南完成约1平方公里的195地块转型，通过提升产业发展层次，打造服务大虹桥现代服务业集聚区重要组成部分。集建区外，完成约1.3平方公里的198减量及宅基地置换，通过“美丽乡村”、“美丽河湖”建设，提升乡村风貌，培育集体经济组织造血机制。

PPP项目对运营建设企业的综合能力有很高的要求，企业必须实现对规划、建设、融资、设计、工程、地产投资与开发、产业规划、招商引资、资本运作、运营维护等各种要素的完美整合。

“中建八局近年努力转型为城市运营商，经过前几年的准备，我们拥有了一站式解决方案，很有信心也很乐意承接这样复杂的工程。亦希望将来能将重固模式复制到其他地方。” 中建重固镇新型城镇化项目工作组对《上海国资》表示。

据了解，青浦区政府旗下青发集团、重固镇集体经济组织、中建联合体将共同出资组建项目公司作为实施本次PPP项目的唯一主体，在政府主导的前提下，采用市场化方式推进新型城镇化建设。这是一个黄金交易架构，由央企、政府性基金、重固镇集体经济组织共同参与混合所有制联合体，互相制约，维系平衡。

此次重固镇新型城镇化建设项目是上海地区以PPP模式进行全区域开发的首次尝试，体系庞大复杂，政府和企业双方因此态度均相当小心谨慎，仅合同谈判即耗时一年时间，以求在保障重固老百姓利益的前提下，最大限度地平衡各方利益诉求。

重固镇福泉山古文化遗址

重固镇法会庵

重固镇

重固镇镇域面积24平方公里，是青浦区地域面积最小的镇，背靠大虹桥，面向长三角，区位优势绝佳，东距虹桥机场10公里，四面都有高速公路环绕，G1501、S26、G15、G50都有下闸道口。未来崧泽高架西延伸段距离镇区仅1公里。重固镇拥有比较合理的产业布局，南侧产业区块、中部集镇商业住宅区及北部农业生产区的布局比较清晰，加上镇区西部的国家级大遗址福泉山古文化遗址及通波塘明清老街区，在规划上拥有良好的开发条件和前景。

据了解，近年来重固镇经济发展较快，税收收入连续10年均保持两位数增长，2015年实现税收13.26亿元，2016年1月份即实现6亿元税收，以重固仅1.6万的户籍人口来衡量，人均产出量极高。另外，市场投资咨询专家介绍，重固镇社会稳定，信访矛盾较少，干群关系和睦，就业安排、动拆迁、违章建筑等问题顺利解决，文化事业投入力度较大，社会关系和睦。重固镇已连续几年被评为国家卫生镇，2015年被评为全国文明镇，各项指标优秀，拥有实施新型城镇化建设良好的社会和群众基础。

中建八局的评估专家亦对重固镇的潜力和可塑性高度评价。“该镇不属于生态保护区，在开发建设上没有太多限制，且其具有独特的文脉资源，拥有福泉山文化遗址和法会庵、老通波塘等。”

因此，综合来说，重固镇不论从镇域面积、区位条件、人口规模等硬性条件，还是从产业结构、社会管理、文化资源等软条件上，都可算是新城镇开发样板。

2013年，青浦区将重固镇列为新型城镇化试点。

但新型城镇化该如何建设？此前并没有可供复制和参考的经验，据《上海国资》了解，在2014年和2015年，重固镇对新型城镇化建设的路径曾进行探索和实践，在充分征求市、区各相关职能部门及专家学者意见的基础上，在“以人为本”理念基础上，明确了“产镇融合、城乡融合、生态融合、文化融合”四个融合的发展理念，明确了新型城镇化建设的内涵应当是更好的服务和更健全的基础设施，包括完善的农民保障设施，比如养老院、医院；美丽乡村和美丽河湖建设、生态修复、道路设施和各类管线修整、土地用途置换、城中村改造等，最终，综合考虑发展质量、农民权益保护、政府职能转变等因素，提出了依靠社会资本，采取PPP模式推进工作的思路。

相关市场咨询专家评价重固镇以PPP模式推进区域整体开发是响应了上海市政府号召，力求改变以往郊区乡镇打补丁式的发展之路，提升城镇规划、建设和运营的品质，让当地百姓长期分享城镇化红利。

值得一提的是，在这份PPP模式的方案中，社会资本将不参与土地收入的分成，所有的土地收入将全部留在重固，从而最大限度地保障重固老百姓的利益。

商业模式

重固镇新型城镇化建设采取一次授权、分期分类开发的模式，由政府与社会资本开展区域内新型城镇化整体投资建设开发合作。

“一次授权、分期分类开发”指的是，第一期120亿元投资项目通过招标后确定中建八局和中建方程联合体，通过此次招标对整体新型城镇化建设项目进行一次性授权，其余项目待实施条件成熟以后，通过项目子合同进行确定。

一次性授权的范围包括规划修编、土地整理、基础设施、配套设施、功能提升项目的投资建设运营、产业导入和产业发展服务等。青浦区政府会建立相应的考核机制对社会资本的工作绩效进行考核。

本次重固镇新型城镇化建设坚持“政府主导，市场运作”的方式推进，青浦区政府在涉及公共利益的事项上拥有一票否决权。

据《上海国资》了解，关于决策权，曾是政府和企业谈判过程中的焦点问题，最终经过艰苦的谈判拉锯，青浦区政府在涉及公共利益的问题上取得一票否决权，中建八局则拿到了规划修编建议权。

这当是颇为务实的设计。

社会资本在此次PPP项目的资金回报渠道也是开放型设计，主要采取“1+3+X”合作模式。

所谓“1”，即一个基本模式，主要指综合开发模式；“3”，指的是三个补充模式，包括政府购买模式，即由财政中长期预算解决；缺口补助模式，即由政府配置定向出让用地补偿；特许经营模式。“X”即其他可能的合作模式。

基本模式主要是实现基础开发责任与存量开发收益的捆绑，补充模式则以功能提升类项目与增量开发收益结合的原则，充分体现责权对等原则，有助于激发市场活力。

具体来说，基本模式是采取成本报销的方式。在基础开发过程中，以镇政府为责任主体，项目公司为实施主体，主要适用于开展动迁安置、基础设施建设等内容。资金来源为土地出让。

补充模式中的政府购买的方式，主要适用于开展集建区外的部分公共设施的建设和运营，如美丽乡村建设，资金来源为政府中长期预算及各类专项资金。

缺口补助模式，则主要适用于集中建设区内部分功能项目及公共设施项目的建设，资金来源为二级开发的存量收益，即定向出让价差。

特许经营是将按照上海市特许经营权管理办法实施，无需配置财政资金及经营性用地。

各模式开发责任和增量收益均存在单独设定和调节的余地，投资主体将按照实际发生投资额的一定比例获得投资回报，还可以通过相关建设工程利润、二级市场开发、产业导入绩效报酬等产生其他额外收益。

让市场称赞的是，未来在城中村改造时，将有5万平方米的商办物业无偿移交农村集体经济组织，让农民获得长期回报，保障农民权益。

无论是政府还是社会资本方，都希望通过此次重固镇新型城镇化建设形成可复制可推广的成熟商业模式。

分享蛋糕

据了解，新型城镇化建设的土地出让收益将严格按照规定进行管理，在政策上不会有突破，因此中建八局希望资本回报能更多的来自基础设施建设完成后的产业导入收益，“我们将分主力产业和次主力产业，主力产业即现代有机农业、文化产业等，形成区域发展引擎，在提升区域商业环境品质和产业升级的前提下，我们希望能分享增值”。中建重固镇新型城镇化项目工作组表示。

青浦区政府方面对运营商利益的增值也有相关安排。据悉，在未来产业导入方面，区政府将设立招商引资的评估机制，以此激发社会资本的积极性，在此次签订的合作协议中，在这方面预留了空间。

事实上，作为世界500强企业中国建筑骨干成员的中建八局近年来正力图转型，此前有多单成片开发实践，成功失败间杂有之，创造一个经典的城镇开发案例是其承接重固镇新型城镇化建设PPP项目的内在原因。

“2016年，中国将全面实施新城镇建设战略，新的城镇建设的核心是生态文明和可持续发展。要实现这个愿景，当避免地方政府主导下的补丁式城镇化，而是市场化的，通过顶层设计，一张蓝图到底的新城镇建设。从国家战略和上海城市的发展来看，新城镇价值将会大幅度增值，我们承接重固镇项目是顺势而为。” 中建重固镇新型城镇化项目工作组表示。

“从建筑商、地产商向投资商、城市运营商转型，最终希望成为城市价值增值服务商。” 中建重固镇新型城镇化项目工作组介绍。

在这种考虑下，与此次投资回报的高低多少相比，中建八局更在意其能否迎来转型的实质突破。

另一方面，青浦区政府出于政府职能转变及发展品质提升等多方面的考虑，也对与中建八局等大型央企开展合作持开放态度。

据了解，由区长亲自挂帅，青浦区专门成立了区级层面重固镇新型城镇化建设工作领导小组，这将有力协调各部门加快推进进程，同时给予了社会资本合作方充分的操作空间，赋予其规划修编权建议权，并在未来主导产业导入。

市场对未来重固镇前景寄予厚望，重固镇新型城镇化试点，不再是大拆大建、房地产化的1.0版城镇化之路，而是更加注重“人的城镇化”“四化同步”的2.0版新型城镇化模式。

重固镇新型城镇化建设PPP项目的顺利落地充分体现了政府职能转变意愿、企业战略转型意愿与老百姓改善居住环境意愿的统一与结合，在各方利益交汇点上开启的上海市新型城镇化PPP模式第一单，“文心重固、云尚小镇”未来可期。