重庆地票土地复垦阶段的风险分析及对策

王林　赵恒婧

摘要：复垦阶段作为地票制度的4个环节之一，是保证地票制度顺利运行的重要性、源头性阶段。对这一阶段的依据、流程以及参与主客体进行分析认为：该阶段存在土地权利人的参与程度弱于地方政府、地方国土局的情况；复垦申请行为与重庆市计划外经营性建设用地需求之间无直接关系，将可能带来复垦申请数量与市场需求之间不匹配的冲突问题；冲突的不确定性构成了复垦阶段的风险，具体包括农民集体经济组织法律含义不清风险、农民权益的保障风险、复垦意愿不真实风险以及复垦的质量、数量风险。据此，提出规范集体经济组织行为、增加保护农户发表个人意见权力的条例、设置复垦追责条例、加强监管措施等意见。

关键词：重庆市；地票；土地复垦；阶段风险；对策

中图分类号： F321.1文献标志码： A文章编号：1002-1302（2016）07-0001-04

重庆市目前实施的地票制度是对土地政策的一种创新，也是对“土地增减挂钩”政策的一种完善，它的价值在于3个方面：（1）通过地票制度使农民极大地分享城市发展所带来的福利；（2）“先补后占”的制度设计表达了保障农民权益的意识；（3）将农村闲置建设用地转化为城镇经营性建设用地指标的做法，在一定程度上缓解了城市发展中的土地问题。

在地票制度设计中，复垦阶段是第一阶段。作为地票指标得以产生的源头，在此阶段，地方政府、地方国土局与土地权利人（在重庆地票制度中，土地权利人指拥有原农村建设用地使用权的农村集体经济组织、农民家庭及其他拥有土地权属的法人和组织）的联系最为紧密，这一点不仅体现在农民及村集体经济组织的参与程度，还体现在所涉及的权益程度方面。

现有的有关地票研究文献中，杨飞从政府管理角色及农民权益保障的角度对地票进行了分析[1]；黄美均等分析了地票制度所具有的5大功能，在认同地票具有积极作用的同时，还指出可以在权利主体、地票底价、复垦质量、地票落地模式及土地增值收益方面进行完善[2]；王绍洪研究认为，重庆地票交易存在指标同市不同价、城镇建设用地向大城市集中、农村集体经济组织的同意权、商业开发者搭便车以及指标泛滥的问题[3]。总之，在已有研究中，观点主要集中在对地票制度整体的认识，鲜有针对地票制度实施的具体环节进行的研究；而复垦阶段是地票得以交易的起因所在，关注这一环节，对于更好地收获地票交易的“果”有着重要意义。

1地票复垦依据、流程及参与主客体分析

导致复垦阶段风险的原因既有制度因素，也有复垦流程、参与者等因素。下面对地票复垦阶段涉及的复垦依据、复垦流程及参与主体、客体进行深入剖析。

1.1复垦依据

地票制度虽然扩大了城镇经营性用地指标的供应量，但仍在规划的约束范围内，有章可循。在该制度下，土地的复垦指标以城乡建设用地挂钩专项规划为依据，由市国土局依据土地利用总体规划及城镇规划而制定（参见《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第三章第十九条）。因此，地票制度须服从专项规划中调整城乡用地结构和优化布局的原则（参见《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第三条）。

目前，重庆市针对地票土地复垦阶段制定的行政法规主要有：《重庆农村土地交易所管理暂行办法》《重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）》《重庆市土地开发整理项目专业技术服务机构管理暂行办法》等，它们分别对地票交易的流程、复垦阶段的具体管理细则、专业技术服务机构的评选方式进行了详细说明和规定。

1.2复垦流程

在重庆地票制度设计中，对于土地复垦采用项目管理模式，以区（县）国土局所属的土地整理机构为项目承担单位，其具体流程见图1。复垦阶段共涉及约9个主要工作内容，对其流程按照时间顺序进行说明，共分为上、下年度2个时间段。在上年度工作中，从土地权利人提出复垦申请开始，经土地整理机构向区（县）国土局申报，待后者组织项目勘探后，向市国土局报送复垦计划；同年市国土局根据报送的材料及相关规划，制定出下一年度的复垦计划。转至下一年度后，区（县）国土局依据上级下达的复垦计划，向市国土局申请复垦项目入库核查备案，待其核查同意后，由区（县）国土局办理复垦项目的入库手续，土地整理机构开始组织土地复垦工作。

另一方面，该流程也可按主要工作内容进行划分，则复垦阶段又可分为申请复垦、组织勘探、入库备案及项目实施4个

构成部分。各部分除有土地权利人、地方各级国土行政主管部门直接参与外，还兼有农业部、专业技术机构、乡镇人民政府等参与。将每一部分的参与者划分为参与主体、参与客体2个方面，具体构成情况见表1。

1.3复垦阶段参与客体分析

参与客体，即申请复垦的非农用地，它是主体的活动对象，包含宅基地及附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施、公益事业建设用地等，属于非农用地一类，所有权归农村集体所有（参考《中华人民共和国土地管理法》第八条规定）。在地票交易中，非农用地将在农村集体经济组织或农户的申请下被复垦为农用地，土地被限制为耕作用途，以补平城镇经营性用地增加所相应减少的耕地数量。由于这类土地是农户生活、村集体经济组织活动的地域环境，因此人与地之间存在直接的利益关系。

1.4复垦阶段参与主体分析

由表1可知，复垦阶段参与主体较多，但在不同的阶段内容中，参与主体各有不同的参与角色。因此，将其细分为控制者、监督者、实施者3种角色，具体见表2。其中，控制者是指在复垦阶段中对申请复垦、入库备案和工程施工各部分有控制作用的参与主体，他们主导事件的发生；实施者则是复垦阶段中直接接触到参与客体的部分；而监督者的角色作用则主要体现在由专业技术服务机构主导的工程施工部分，监督土地的复垦工程施工质量。

整体来看，在复垦阶段的各个参与主体中，以区（县）国土局参与度最高，它的主要作用是使农民的复垦意愿得以顺利表达，并监督落实上级政策，把关复垦项目，使其合乎规划要求等；土地整理机构本身是区（县）国土局的附属单位，在复垦阶段是项目的承担单位，也是协调项目顺利进行的枢纽——向上报送土地复垦申请，向下组织项目复垦实施；土地权利人——土地复垦的申请者，当满足一定条件时，可在项目承担单位或者乡镇人民政府组织下自行复垦（参考《中华人民共和国土地管理法》第八条规定），但是由于技术、资金等原因，仍然主要由专业机构参与复垦，因此，在复垦申请提出后的其余阶段中，土地权利人的参与程度较低。

2地票复垦阶段风险分析

在“有限理性人”的假设下，决策往往是不完善的。一个新制度，其实际运作过程也可能遭受来自现实的阻碍，而这些就促成了制度风险的形成。

2.1复垦阶段的冲突分析

从对复垦依据、流程以及参与主体的分析来看，复垦阶段呈现出以权能机构为主体的制度结构，这虽然一方面保证了土地复垦阶段的规范性、土地利用的可约束性；但另一方面，它也可能带来以下2个方面的冲突问题。

首先，在复垦阶段，土地权利人作为控制者的角色参与程度有限；作为集体土地的所有者，他们在复垦阶段没有参与监督。因而从某种程度上讲，土地权利人是在牺牲使用集体土地创造收入、自主决定集体土地合法用途的权益，去换得地票交易的收益，这种行为暗含着损失的可能性。

其次，土地权利人自行提出复垦申请，但是复垦项目需要在满足规划的前提下才可以入库备案，而土地开发商往往是在没有用地指标却有目标建设地时会选择购买地票，产生对地票的需求。因此综合来看，农户在申请复垦时是与规划制定的秩序、市场的信息相互脱节的。

通过对上述分析进行总结认为，复垦阶段存在土地权利人权益被弱化、复垦申请与市场地票需求脱轨的冲突问题，前者反映在复垦阶段的过程上，可能表现为农村集体经济组织的法律内涵不清、复垦意愿不真实及少数农户利益受侵害的风险；后者体现在复垦的行为结果中，主要表现为复垦质量、数量上的风险。

因此，结合重庆市针对复垦阶段制定的相关法规细则，对重庆地票土地复垦阶段的风险描述如下。

2.2复垦阶段的具体风险

2.2.1农村集体经济组织法律内涵不清的风险依据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》规定，农民家庭申请宅基地复垦、法人或其他组织及农村集体经济组织在申请集体建设用地复垦时，都需要提供农村集体经济组织同意复垦的书面材料，可见农村集体经济组织是复垦申请的重要参与者之一。从法理上讲，农村集体土地的所有权属于农民集体，宅基地作为农村集体土地的一个类别，其所有权自然也属于农民集体。因此，农村集体经济组织与农民集体之间的关系需要明确，其能够代表农民集体的立场需要有法律支撑。然而在现实中，农村集体经济组织已经存在“地位不清、概念模糊、功能混乱”[4]等立法缺陷。2013年，重庆市在关于实施《村民委员会组织法》的办法中规定：村民委员会可以依法管理属于农民集体所有的土地，显然，这与农村集体经济组织在土地复垦申请中承担的重要作用相互冲突。因此，农村集体经济组织因自身缺乏有效、清晰的法律支撑，而使其在地票制度中存在法律内涵不清的风险。

2.2.2复垦意愿不真实的风险重庆市对农村集体经济组织成员的认定以“是否依赖于农村集体土地作为生活保障”（数据来源于《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》）作为规则之一，依据相关规定，对重庆市农村集体经济组织成员的认定类型及条件见表3。由表3可知，重庆市农村集体经济组织成员的类型主要有7类；从集体组织成员认定的标准、成员类型来看，成员组成偏向于那些以集体土地为生活保障的多数人群。因此，在“2/3以上成员或者2/3以上成员代表同意”的决议结果中，不乏以获得地票交易回报作为复垦目的的，即存在复垦意愿表达不真实的风险，从某种程度上讲，这也违背了地票的初衷。

在男方（女方）有较为固定的生产、生活，并依赖男方（女方）土地作为基本生活保障，无论其原户口是否转出外出就学

未在城市形成固定的生产、生活条件，不依赖于农村集体土地之前服兵役人员未任干部或进行专业安置的劳改、劳教和服刑人员无注：数据来源于渝高法[2009]160号文件《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》。

2.2.3少数农户利益受侵害的风险决议集体土地复垦申请，采取的是“多数人同意”的方式，但是农村土地，尤其是宅基地对农户而言具有社会保障的意义[5]，因此在复垦决议中，需要对持反对意见的人给予重视。然而目前尚缺乏相关法规细则对这部分农户权益进行保护，而这将可能导致少数农户在“多数人同意”的模式下，利益遭受被侵害的风险。

前面所论述的3种风险均与农户相关，在我国农村经济长期落后于城市的情况下，农户往往希望借助于政策等力量，在短期内获取财富，以快速提高生活质量。然而，尚未明确的农村集体经济组织内涵、不真实的复垦意愿以及在复垦决议中持反对意见的农户，他们的存在都给地票制度的未来增添了不确定因素，一旦有质疑的声音出现，或是少数农户因生活遭遇困境而出现质问政府的行为，就可能促使社会矛盾的出现。除此以外，复垦的结果中也存在可能影响地票制度健康运行的阻碍。

2.2.4复垦质量风险重庆市虽然已经规定，土地权利人在满足一定条件时可自行对土地进行复垦，但是复垦面积、复垦资金及复垦技术等往往超出农户能力可承受的范围，因此在实际操作中，通常由项目承担单位通过招投标的方式引入施工单位进行复垦。为了使土地复垦的成本可控，有更多的地票交易收入能够反馈给土地权利人，重庆市已出台相关指导意见对复垦成本进行约束，详见图2。

由图2可见，对于复垦会涉及到的每项工程成本，都有一个规定的数值范围或费用比例，融资成本也同样有一个贷款利息率的限制，因而单位土地的复垦成本基本在可控范围之内。

此外，对于土地复垦后的质量检验标准，重庆市现已拟定的相关质量标准，主要从有效土层厚度、坡度值、沟渠布局及

田埂、土石坎这样一类可视化指标进行判断，而对于复垦后的土壤质量、土地实际耕作效果一类实质性质量指标尚缺乏技术标准、相关监管细则进行跟踪。在标准不严密的情形下，则可能带给专业复垦机构不规范施工的“可乘之机”，留下复垦土地不能有效耕作的隐患。

综上所述，虽然已制定政策将复垦成本调节在可控范围内，但是由于道德风险的存在，土地专业复垦机构可能由于对收入的限定、利润的追逐及制度的“缝隙”，而故意降低复垦质量，给复垦带来质量风险。

2.2.5复垦数量风险地票制度从交易开始至今的历年交易量详见图3，其中地票交易量即地票供给量。

从图3可以看出，地票供给总体呈现倒“V”形的走势。2008年，地票交易开始后，其交易量逐年上升，至2011年达到峰值；随后，年交易量又下降至2010年水平，并在2012年后连续2年下降。与此同时，从图3可以看出，地票的年供给量反映数量偏少、偏多的2个极端。复垦申请少，则地票供给减少，对于满足城镇可扩展土地的能力就会减弱；反之，若复垦申请多，则地票供给量又可能超过地票需求，造成土地整理机构回收未购地票的成本不断增加。长期如此，也可能导致土地整理机构在财务上不堪重负。因此，地票供给的过多或过少，都不利于地票制度的健康运行。

在重庆市的土地政策中，除地票这类“计划外”指标可以提供经营性建设用地指标外，还有年度土地计划内指标、增减挂钩周转指标均可以作为其来源。由此可见，地票在某种程度上是对“计划内”经营性建设用地指标的一种补充，它在市场交易中有被动的一面。同时，重庆市已有规定：地票的交易指标量需要根据年度用地计划、挂钩周转指标规模和经营性用地需求情况确定（参考《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第三章第二十六条）。事实上，对年度用地计划、经营性用地需求的判断通常是通过总规划提出的目标以及上一年度数据所反映的市场走势进行推断，这样就使得判断具有时滞性，相对实际的市场需求而言，地票交易量就可能偏多或偏少。

目前，农民已对地票有了广泛的认识以及较强的复垦意愿，由农户申请复垦是地票指标产生的直接动因。对复垦阶段的冲突分析可知，协调好农户、市场与政策之间的复垦秩序，避免由复垦所引发的数量风险，使避免复垦的数量风险成为了不可小觑的一环。

3对策建议

中国多数城市的城市化往往伴随着农民进城、农民失去土地的过程，在这一点上，重庆市也不例外，但其创设的“地票”制度，旨在增加可扩展的土地之余，保护转户进城农民的利益，让农民参与到分享城市财富的过程中，建立起现代化新农村的面貌。在分析了这一阶段的风险后，认为要克服“有限理性人”的局限、完善地票制度的流程，还可以从以下几个方面着手。

3.1明确农村集体经济组织的法律内涵

首先，需要明晰其与村民委员会、农村集体之间的关系。其中，与村民委员会在职能划分上应相互明确、不重叠，以使地票制度下的农村集体经济组织管理其下集体土地的权力有法可依，更具效益性；其次，鉴于集体经济组织成员的认定规则是要以集体土地作为生活来源之一，而复垦申请一旦通过将导致农户失去宅基地、村集体失去集体土地使用权，因此为保证决议结果的真实性，在决议时还应引入增加核实农户所提供的“其他稳定住所、稳定生活来源的证明”的环节，建议由其他村集体经济组织的成员进行核实。

3.2设置制度条例保护在复垦决议中持反对意见的人

针对在集体土地复垦决议中持反对意见的农户，村集体组织应切实询问原因，以求得进一步解决的办法；或者在决议后一定时间范围内，赋予他们向上级相关部门提出异议的途径等，目的在于维护他们可以公平选择的权力。

3.3建立机制以防止施工方在复垦实施中可能的“道德风险”

（1）建立激励机制。在约束复垦成本之余，奖励那些在复垦工作中有质量、有效率完成的专业服务机构；（2）设置复

垦质量追责条例。现有针对复垦机构的管理主要是在前端进行控制，即对专业技术机构的认定与选拔有较为严格的条件，但缺乏对其后期的管理，建议结合实际复垦效果，对涉及人为的复垦质量问题，应对参与复垦的专业机构实施责任追踪。

3.4从监督环节避免复垦数量风险

地票制度已在农村集体中形成了广泛认识，并具有一定惯性。因此，如果以避免复垦的数量风险为由而暂停复垦申请，可能对农村的稳定带来一定风险。但是这一点可以从监管力度上着手，由于乡镇政府与村集体之间、村集体与农户之间、专业服务机构与项目承担单位之间都可能发生不同程度的合谋行为，因此应当加强地票制度运行的监管工作，建立不定期的由市级国土行政主管部门主导的抽查工作，以降低复垦数量风险。

4总结

本研究在对复垦阶段依据、具体实施流程及相关参与者进行分析，并对其中的冲突进行识别后，认为该环节的风险主要存在于复垦阶段的实施过程、实施结果2个方面，前者主要体现在与农户相关的风险，后者则体现在复垦质量、复垦数量上的风险。地票制度关乎农民的切身利益，地票制度未来的健康运行需要在复垦过程、复垦质量、复垦数量上都做到有序合理，就必须做好复垦阶段的风险分析与防范。

参考文献：

[1]杨飞. 反思与改良：地票制度疑与探——以重庆地票制度运行实践为例[J]. 中州学刊，2012（6）：70-74.

[2]黄美均，诸培新. 完善重庆地票制度的思考——基于地票性质及功能的视角[J]. 中国土地科学，2013，27（6）：48-52.

[3]王绍洪. 重庆地票交易问题研究[J]. 西南民族大学学报：人文社科版，2013，34（2）：134-138.

[4]王晓雁. 吴道闻委员提交提案建议“农村集体经济组织”需法律界定[EB/OL]. [2015-05-01]. http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2014-03/11/content_5350358.htm？node=6.

[5]张文波. 成渝地票制度之必要性与可行性问题研究[D]. 重庆：西南政法大学，2012.