城市化进程中破解农民市民化问题的思索

曹锋

[摘 要]随着经济的发展，城市化进程的加快，农民从农村流入城市逐渐成为市民，但农民在市民化过程中由于其自身素质局限、地方政府偏好等因素的影响导致进程缓慢。因此，迫切需要采取可行措施，加强农民工技能培训，促进农民工综合素质的提高，提高各参与主体对农民工市民化有利于加快新型城镇化和城市化建设进程重要性的认识，推动户籍制度改革，采取破解城乡二元户籍制度等措施，推动农民工的市民化。

[关键词]城市化；社会保障；农民市民化；户籍制度

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.146

[中图分类号]F299.21 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）06-0-02

城市化是工业化发展到一定程度，人类社会经济发展到一定水平的产物。城市化的规模和速度反映社会由传统向现代嬗变的过程，城市化的演变进程在一定程度上也反映了人类社会文明的程度和社会进步的轨迹。就现阶段情势而言，我国工业化进程尚未完全结束，城乡二元经济结构十分明显，提高城市化发展水平的一个主要路径就是转变农民身份，使其由农村迁入城镇，转化为市民，也就是农民的市民化。因此，在城市化进程中，探讨农民转移的路径，使农民愿意并且顺利从农村迁入城市，离开其祖辈耕种的土地，在城市获得工作机会并留下来生活，成为我国破解城市化困境，解决农民市民问题的一个有效途径。

1 农民市民化的涵义

国内研究农民市民化的学者从不同视角理解其涵义，有学者认为农民工市民化是指在工业化进程中，由于工业化的带动，农民出于工作的比较效益离开农村，到城市从事非农务工活动，由此带来的生活方式和工作方式的转变，其地位和身份也发生了相应的变化，这是由农民转化为市民的过程。另有学者认为农民市民化是指在我国工业化、城市化发展进城中，农民由于收益比较逐渐进入城市寻找非农务工机会，由农民逐渐变为市民的一种状态和过程，在转变过程中农民的身份、意识形态、生产和生活方式、行为、地位、民主权利等相应发生变化。要真正完成农民市民化，至少要经历3个过程：首先，完成职业转换，由从事农业生产活动转变为从事非农务工活动；其次，发生地域转移，农民活动的地域由农村流入城市；最后，實现身份转换，由农民转化为市民。在此过程中，职业转化是农民市民化的初始阶段，地域变化是农民市民化的根本标志，身份转变，实现角色转换是农民市民化的最终结果。

2 城市化过程中农民市民化存在的突出问题

2.1 农民市民化过程中的认识障碍和身份困扰

在农民流入城市的市民化过程中也有一只隐形的手在影响政策决策和市民的看法，这种看法直到现在还在依旧发生作用，影响着农民市民化的规模和速度。城乡二元户籍制度人为造成市民与农民的身份差异。城市市民在对待农民进城方面也表现出十分矛盾的心理：农民进城务工大多从事低端的工作，完成了城市市民不愿做而又不得不作的事务，市民对此持欢迎态度，但是，大量农民进城会带来交通拥挤、加大城市住房需求、恶化社会治安状况和加大劳动力市场的竞争程度，这使市民对待农民进城又抱以怀疑和拒绝的态度。市民对农民进城务工的这种矛盾心理会影响到政府决策。而农民市民化的过程本身就是一个寻找身份认同的过程，如果在此过程中农民对归属和身份不能完成新的认知，那么认识障碍和身份困扰就会影响农民市民化的顺利实现。

2.2 农民市民化过程中的制度障碍和规定困扰

城乡分割的二元户籍制度对农民市民化进程顺利实现产生很大的影响。新中国成立不久后通过的《户口登记条例》，对农村人口迁入城市进行了严格限制和详细规定，成为中国人口管理制度的分界线。与此同时，户籍制度的内涵和功能也在不断扩大，该条例出台前的户籍制度单纯具备统计人口信息与提供公民身份证明，该条例出台后的城乡二元户籍制度人为地使城市和农村居民在社会保障、医疗、教育和就业等方面存在明显区别，二者差距十分悬殊。改革开放以来，由于城乡务工待遇差别较大，大量农村人口涌入城乡，农村人口流动性加大，形成了中国特有的民工潮现象，导致广大地区人户分离情况十分普遍，这些地区的户籍制度形同虚设，现有的户籍政策很难对流动人口进行及时有效地管控。

2.3 农民市民化过程中的地方政府偏好障碍和困扰

为了应对农民市民化趋势，中央政府每年的1号文件从全局着眼出台了一系列指导意见，譬如：取消和清理对农民工进城务工的歧视性收费和不合理规定，简化各种手续等，但是，地方政府基于区域发展及市政建设供给不足的缘由延缓出台鼓励农民市民化的具体政策，在对待农民和市民问题上出现不同程度的偏移，影响了中央政策的执行与落实。由于我国采取的是分级管理与统一决策的政府管理体制，中央与地方政府在社会保障与就业方面承担的责任与义务不同。出于简单维护市民利益的角度出发，部分基层地方政府在考虑农民市民化问题时，出现消极态度，支持和鼓励的政策少，抑制和排斥的政策多。在具体的政策执行落实问题上，对农民市民化轻服务重管理，轻疏重堵，轻农民工就业重市民安排的情形。

2.4 农民市民化过程中的劳动力市场就业障碍和困扰

提供更多的就业岗位满足农村人口流入城市的就业需求是农民市民化的前提和基础。但是，在我国城市化发展进程中，就业矛盾和压力的一个突出表现就是城市提供的就业机会难以满足就业需求，影响农民在城市获得稳定的收入和岗位。由于就业供求关系不平衡，劳动力就业市场竞争十分激烈，农民流入城市后由于技能及素质等方面的原因很难获得理想的工作，这大大影响了农民市民化的进程。再加上城乡二元体制分割的作用，许多城市对进城务工农民从事的职业、工种和行业等方面有一些不合理的歧视性限制。

2.5 农民市民化过程中的农民技能障碍和素质困扰

农民市民化过程中除了农民身份、地位、权利转化外，还应当包括农民价值观、生产方式、生活方式与自身素质等各个方面的转变。市民与农民的许多差异与其自身素质的差异密切相关，也就是只有在农民的技能等综合素质提高到一定程度以后，才能带来生产与生活方式及思想观念的转变，并逐步适应，适应到一定程度后才能适应农民市民化的内在要求。在这些差异之中，以教育程度为代表的文化素质差距表现最为直接，也是农民市民化过程中的一个重大挑战。就总体情况而言，农民的受教育程度普遍较低，农民能否顺利市民化，与其自身教育经历有非常直接的联系。随着经济的发展和社会的进步，社会需求对劳动力素质提出了更高的要求，技能缺乏的进城务工农民能从事的行业越来越少，也影响了农民顺利转化为市民。

3 城市化进程中推动农民市民化进程的策略

3.1 转变观念，提高各参与主体对农民市民化重要性的认识

党的十七届三中全会提出，我国已经到了破解城乡二元结构，统筹城乡经济社会发展的关键阶段，在这个关键阶段中推动农民市民化进程是破解农村剩余劳动力转移困境的有效手段。同时，推动农民市民化进程也是促进农民思想文化素质提升的必由之路，是推动农民全面发展的可行选择。但是，认识缺位影响了农民市民化的进程。城市的产生、发展是经济社会发展到一定阶段的产物，市民是由农民逐渐演化而来的。就我国经济发展进程而言，城市化和农民市民化是历史发展的必然趋势，是不以人的意志為转移的，是顺利实现中国现代化的必要过程。因此，基层地方政府要采取可行措施，通过政策调整和体制改革，破解城乡二元经济体制，用公正、平等的观念看待农民市民化问题。严格贯彻市场经济的公平和机会均等原则，赋予进城农民与城市市民在就业、社会保障、医疗、子女教育等方面平等的机会，让离地入城的农民真正成为市民。

3.2 平衡利益，妥善回应农民的土地承包经营权益问题

农民市民化过程中一个不容回避的问题就是农民的土地承包经营权益的置换问题。如何通过制度创新、可行设计、维护进城农户的土地承包经营权益，是农民市民化必须解决的问题。在各地的实践创新中，重庆出现了土地换社保、宅基地换住房的模式、天津出现了两分两换的模式。重庆的做法是在确保土地用途不发生变化和性质改变的情形下，通过宅基地和农村承包地的集中成片使用，提高土地的使用效益。采取可行措施鼓励农户流转农村土地和农村宅基地获取城市住宅和养老保障。在农村土地征用过程中，农户可以获得失地的现金补偿和分红股份补偿。这些探索在一定程度上回应了农民的利益关切，农村土地产权制度和农村土地流转实践虽然还有待完善和创新，但是它部分赋予了农村土地资本化的价值，推动了农村土地流转的规模和速度，有利于推动农民市民化的进程。

3.3 提升素质，适应农民市民化对农民素质提高的要求

农民群体的自身素质包括身体、技能、文化和思想道德素质等几个方面。文化素质的衡量尺度是农民受教育的时间长短，也就是农民文化水平的高低。由于城乡教育发展不平衡，城市和农村教育客观上存在一定差距。随着经济发展，我国农村的教育水平虽然有了较大程度地提高，农民文化水平有所提升，但同城市相比，仍然存在较大差距，并且差距有进一步扩大的趋势。研究数据显示，流入城市的农民面临的最大压力就文化水平不高，受教育年限不足。农民的文化水平越高，迅速适应城市生活的能力和城市生活的舒适度也就越高。提升农民的职业技能水平可以通过各种技能培训机构、职业院校等开展有针对性的培训，迅速提高农民的就业能力。

3.4 加快改革，取消城乡二元户籍制度对农民的歧视

在我国，广大由农村迁入城市的农民很难转换为市民。这主要是由于我国不公平的户籍制度造成的。同时，城乡二元户籍制度导致我国产生了一个脱离农村社区组织管理的庞大群体，也带来了很大的社会成本。因此，党的十七届三中全会提出要采取可行措施推动农村户籍制度改革，放宽中小城市的落户条件，推动在城镇工作和生活的农民逐步转变为城市市民。规定的出台必将对我国户籍制度改革产生深远的影响。改革的方向是逐步取消城乡有别的二元户籍制度，实行以住所和就业为条件的户口迁移制度。

3.5 消除歧视，完善劳动者平等就业制度

就我国就业市场的总体情况而言，城乡就业市场是分割的，不统一的。按照市场经济规律运行的要求，迫切需要改变城乡分割的劳动力就业市场，实现城乡一体的就业市场，这是推动农民市民化进程的基本要求。消除就业歧视，完善劳动者平等就业制度，首先要建立在法律法规的基础上，我国《就业促进法》明确规定，国家实行统筹城乡发展的就业政策，实行城乡劳动者就业平等的制度，引导农村劳动力的有序转移。进城务工的农民要享有与城市劳动者同等的就业机会，不得对进城务工农民做出歧视性的规定。农民市民化不仅仅是农民身份的变化、职业的转变，也不仅仅是农民居住地域的空间转移，更不是人口统计的简单数字变化，而是一系列思想观念、社会权利、角色意识、生产和生活方式的转型和变迁。只有当农民的生产和生活方式发生根本性变化以后，农民市民化才具有实际的意义和价值。

主要参考文献

[1]姜作培.影响农业基础地位的主要因素及对策[J].经济纵横，2002（8）.

[2]韩松.新型城镇化中公平的土地政策及其制度完善[J].国家行政学院学报，2013（6）.