让行政处罚权力在阳光下运行

石国强

[摘 要]行政处罚案件群众公议是指行政处罚实施主体在作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及处罚初步意见提交群众公议团，在听取执法机关办案解读说明或根据需要听取行政相对人陈述后，由群众公开评议并形成公议意见，作为处理行政处罚案件的重要依据。笔者认为为了有效规范、制约行政执法单位的自由裁量权，保障行政执法在阳光下公正、公开运行，应该实行行政处罚群众公议。本文结合合肥市食品药品监督管理局的具体实施情况，提出相关意见和建议，尽最大可能地保障行政执法结果的准确性、合理性。

[关键词]行政处罚；群众公议；实效性

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.143

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）06-0-01

2011年初，安徽省合肥市人民政府在市直4个行政执法单位中试行行政处罚群众公议制度，由群众组成的“公议团”对行政执法机关所作出的具体行政处罚案件进行评议。作为4个试点单位之一，合肥市食品药品监督管理局（以下简称合肥局）坚持“开门执法、阳光运行权力”理念，积极探索尝试行政处罚案件群众公议制度。

自2011年以来，合肥局办理的316件行政处罚一般程序案件均经过群众公议后实施处罚。

1 实施行政处罚案件群众公议制度的背景

实施行政处罚群众公议制度是药品监督工作新形势、新任务要求下的积极探索。以《药品管理法》为核心的药品监管法规体系逐渐建立，实现了药品监管有法可依、藥品行政监管系统不断完善和健全的局面。合肥市局实施药品监督行政处罚群众公议制度正是按照新形势下的法律需求，进一步加大依法治药的力度，完善执法手段，规范执法行为，为保障群众用药安全有效做出的积极探索。

实施行政处罚群众公议制度是增加药品监督行政处罚透明度的有效方式。长期以来，由于行政处罚透明度不高，行政处罚中往往会有标准不一、同案不同罚的现象。行政处罚中的自由裁量权是行政执法机关行使行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率所必需的权限，但同时也是与群众利益关系最密切、权力最容易被滥用的地方。行政处罚群众公议制将执法工作中自由裁量的权力交给了群众，让人民群众来评判执法案件的是非曲直。实施行政处罚群众公议制度是保证行政权力公开高效运行，增加行政处罚透明度的客观要求。

实施行政处罚群众公议制度是增加人民群众、行政相对人对药品监督行政处罚工作理解支持的有力保证。行政执法机关对于一个行政案件的调查处罚，都是在内部从受理到立案、调查、合议，再到作出处罚决定，往往是“一条龙”式的封闭运行。行政执法机关对每起案件下达的处罚结论是否适当及是否有有失公正的情形等都是群众关心的问题。群众甚至部分行政相对人对药品监督行政处罚的依据、程序等缺乏必要的了解。通过群众公议，可以有效破除行政执法权行使的封闭运行，使行政处罚自由裁量行使过程在群众参与和监督下透明运行，从而使行政处罚结果更具公信力。群众公议还能有效听取被处罚当事人的陈述意见，更好地保障各方面群体的合法权益。

2 实施行政处罚案件群众公议制度的主要措施

2.1 坚持制度先行，切实保障群众公议工作运行规范化

合肥市局在开展群众公议工作前，按照《合肥市行政处罚案件群众公议办法》的规定，制订了《合肥市食品药品监督管理局开展规范行政处罚案件群众公议工作实施方案》，在前期准备阶段精心梳理、规范行政处罚工作流程，确定行政处罚依据和行政处罚项目，细化、量化自由裁量标准，建立行政处罚自由裁量基准制度，开展学习培训，修订完善相关工作规则和行为准则。对群众公议工作进行动员部署，统一认识，明确任务。建立了一整套系统完备的群众公议制度并汇编成册，从根本上保障群众公议的施行。在严格执行法律规定程序的框架内，制定了“案件调查、案件合议、群众公议、事先告知、下达处罚决定”的行政处罚工作机制。

2.2 有序推进，注重群众公议工作的实效性

合肥市局在群众公议工作全面启动前，依托本局门户网站开设《行政处罚案件群众公议》专栏，并通过各类媒体对群众公议工作进行广泛宣传，向社会公布《行政处罚裁量目录》和相关配套制度。在行政案件群众公议中，重视案件群众公议形式和内容的充实。对于群众公议会议中涉及的案情简介及法律法规等材料做好充足准备。案件承办人员在扎实办理案件的基础上，精心制作PPT课件，穿插较多的现场图片及实物图片，在现场展示案件所涉及药品及医疗器械的实物样品，配上案件承办人员说理式的案件解说，使群众公议员能够抓住案件处罚的关键内容。2015年，随机抽取参加我局案件公议的84位群众公议员中，法律工作者有32位，占到38%。这些人有的是律师、有的是法官，还有其他社会各界人士，其中很多人具有较高的法律素养，其对药品监管相关法律法规的熟悉程度超过预想。在开放的公议会议现场，大家踊跃发言，精彩频出。群众公议员的提问很专业、有深度，追问事实不放松，对话过程中严格依照法律去谈问题。

相互的交流，在群众公议团与案件办理机关在案件处罚意见的沟通上发挥了积极的作用。历次参加群众公议的群众公议员及市法制办领导参加合肥市局群众公议后，均充分肯定了合肥市局自觉接受行政执法监督的态度以及公议程序的规范。合肥市局办理的行政处罚案件全部都是一次性通过群众公议。

3 实施行政处罚案件群众公议制度的实践成效和积极意义

合肥市局是合肥市率先实行行政处罚案件群众公议制度的四个单位之一，群众公议制度的建立及施行是行政执法理念、方式、方法的革新，更好地规范了权力运行，保护了群众利益，提升了政府形象。群众公议制度让群众评查执法，权力回归公正的刚性，加速了社会管理法制化建设的进程，也为药品监督执法权力走向文明树立起一个标杆，它开辟了群众监督药品监督行政执法工作的新渠道，建立了药品监督执法社会宣传的新平台。

群众公议进一步增加了行政案件调查处理的透明度。开展行政处罚案件群众公议，最重要的积极意义就是可以从多方面尽大可能地保障行政执法结果的准确性、合理性。通过群众公议员的加入、群众公议会议的召开、行政相对人的参与，从各个层面上保障了行政执法的公平、公正性。