地方财政收入预决算偏离问题及对策探究

梁飞

[摘 要]地方财政收入预决算偏离度是地方政府预算管理水平高低的重要衡量指标之一，它是以地方政府年度决算收支为对比衡量标准，分析其与地方政府年度预算收支之间的差异程度。基于此，本文以地方财政预决算偏离度形成的原因为着眼点，从加强预决算管理、加大预决算法制建设力度等方面对地方财政收入预决算偏离问题提出了改进策略，旨在解决地方财政收入预决算偏离过大问题。

[关键词]地方财政；预决算；偏离

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.098

[中图分类号]F812.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）06-0-02

地方财政收入预决算编制是以GDP计划增长率为参考指标，预算年度内地方财政的实际GDP增长率，它既能够对地方官员的晋升产生影响，还能够对财政决算大小发挥直接决定性的作用。所以，党的十八届三中全会明确提议“改革现代财政制度，对预算编制实行精细化管理。”然而，我国目前地方财政收支普遍缺乏有效地监督与管理，使政府财政预决算偏离过大，导致地方政府债务积累。因此，如何增强预算编制的合理性、规范预算执行，防范地方债务积累已成为现代预算制度构建过程中必须重视的问题。

1 地方财政收入预决算偏离现状

从我国开始推行分税制以后，国内财政收入增长迅猛，且每年年初预算总额大幅度低于年末决算总额。从全国范围内来分析，1994年税收改革后财政预决算开始出现了较大偏差，偏差额从1994的458.15亿元增至2010年的9 171.51億元，中央政府财政支出超预算的扩张政策得益于这种跨越式的收入偏差增速。从某种层面而言，长时间的大幅度财政超支是我国扩张性财政策略的发展结果，对国内经济稳定持续增长发挥着积极的促进作用。

然而，近年来较低的财政收支偏离度并不能正确反映地方预算编制的真实水平及财政监督工作效率。比如，当地方财政收入维持超预算增速时，预算额长期大幅度高于支出决算额。与全国5.2%的均值水平相比，大部分地方政府存在20%以上的财政负偏差。

2 地方财政收入预决算存在较大偏离的主要原因

2.1 预算编制不精细

政府预算即为财政年度收支计划，经法定程度批准，具有法律效应。预算编制水平能直接影响人民生活水平与社会经济的发展，因此，必须从地方经济发展的实际情况为基础实施预算编制，实现收支平衡。但经对比发现，最近几年来我国GDP增长速度明显慢于财政收入的增长速度。财政预决算编制环节，存在较大的“超收”空间，地方财政超收的持续扩大，原因多在于预算编制不够精细，实际财政收入增长幅度远高于预算计划方案中的财政收入增长幅度。这样一来，财政超预算收入无形中被增大多倍，多余的财政超收金额被许多地方政府随意支配，且没有形成有效地监督。

2.2 地方政府基本支出与项目支出预算缺乏规范性

部门预算必须以部门年度工作任务及发展目标为基础，根据年度工作计划安排，科学、合理地编制项目与基本支出预算，以确保地方各部门正常运转。从各地方政府调查现状来看主要存在下列问题：首先，地方政府各部门实有人数严重超编；其次，部分项目预算未经严格的审批程序（论证、评审、申报等），项目支出预算无依据可循，仅部分地方政府的个别部门设立了项目支出预算试点考评机制；最后，没有根据经济分类对项目支出预算进行详细划分，不同部门的预算收入和支出未落实到相关执行单位。

2.3 预算监督不到位

我国地方财政预算在执行期间所受监督管辖范围面较窄，监督实效性较差，其原因主要为以下几点：第一，预算编制笼统，数字与指标过于模糊，极大地增加了审计监督难度；第二，财政审计监督制度不合理，自我审计现象较为普遍；第三，财政监督审计工作人员综合素质偏低，缺乏专业性的审计人才；第四，财政监督时效性差。

2.4 收入预测不能充分反映经济发展的实际情况

通常情况下，收入预测多以增加GDP百分点的方式进行，这样就会形成相对较大的超收空间。地方政府预算多根据中央政策执行，其自主权较少。大部分情况下，负责编制财政收入预决算的财政部门无法控制政策变化，从预算角度审查与核对政策成本的可能性不高。同时，非税收纳入预算管理的范畴较窄，但最近几年来，非税收入增长率却持续增加，与同期地方税收收入总额相比，非税收总额已经超出，但并不在财政预算管理之内。

已经批准的预算资金并不能通过与预算外资金收入使用情况所体现出来。近年来的相关数据资料表明，大幅度的超收与大规模的超支之间呈正比关系，政府根据需要将大量的税收超收金额用于预算追加拨款中，使国家预算的统筹规划被打破。

3 缩小地方财政收入预决算偏离度的对策

3.1 实行事前预防、事中调整、事后监督

3.1.1 事前预防

事前预防是为了提高财政收入预决算编制的合理性，防患于未然。笔者建议完善部门预算编制工作：第一，提前做好预算编制准备工作，预留编制时间，确保时间充分；第二，以地方政府各部门的实际情况为着眼点，制定财政支出标准，防止“一刀切”；第三，将税收管理纳入财政收入预决算管理范畴，规范管理条例；第四，采用综合财政预算管理策略，对预算编制内容进行细分，并界定项目支出与基本支出。

3.1.2 事中调整

事中调整重点以预决算执行期间出现的各类新问题为对象，采用灵活的调节方式，分散预决算编制期间未充分考虑到的各类问题，防止引起较大的波动。一方面，事中调整需立足于市场宏观经济调控，根据预算收入执行情况，确保地方财政收入与财政支出同步，为超预算收入预留空间；另一方面，可把财政收入增幅纳入事中调控范围，以缓和超预算收入汇集所产生的不良影响。

3.1.3 事后监督

事后监督是指政府预算中的收支事项发生之后，定期或不定期检查执行结果，以发现财政预决算收入与支出中存在的问题，纠正收支偏差，强化预决算监督力度。在财政收入预决算审查监督时，要重点注意下列事项：第一，预算超收收入使用计划；第二，財政支出资金到位情况；第三，预算收支平衡状态；第四，地方财政各部门财政支付方向。

3.2 加强财政收入预决算监督力度，构建完善的财政绩效考核机制

对地方财政收入资金管理进行事前预防、事中调控、事后监督的动态化管理的同时，还需根据公共财政需求建立分工明确的制约机制，以提高资金分配的科学性。此外，还要专项重点检查财政资金，构建责任追究体制，自觉接受来自全国人大、人民群众及新闻媒体的监督检查，加大处罚违法犯罪行为，构建财政绩效考核机制，依照评价结果，及时修正预算。

3.3 完善财政收入预决算配套体系

影响地方财政收入预决算的因素较多，因此，必须完善相关配套体系。首先，明确地方各部门职责范畴，并以此为基础分配财权；其次，加大投入预决算编制的“硬件”与“软件”；最后，以本地区财政收入特点为基础，探索适宜促进地区发展的预算模式，及时查找财政预决算偏离原因，以寻求最佳解决方案。

4 结 语

预算改革深受国家财政政策影响，具有浓厚的政治色彩，但从地方部门支出管理现状来分析，必须完善财政收入预决算管理制度，加强法律监督力度，切实提高财政收入与支出的透明度，及时发现不适度的财政支出偏离，量化监管效果。

主要参考文献

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