锅炉使用环节安全监管模式探讨

赵泓

[摘 要]本文以探讨锅炉使用环节安全监管模式为目的，从鍋炉安全监管产生及发展历程出发，阐述了我国现阶段锅炉安全监管体制和监管模式，并分析了锅炉安全监管中存在的不足，并对如何建立有效的锅炉使用环节安全监管模式提出了解决措施。

[关键词]锅炉；使用环节；安全监管

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.060

[中图分类号]X933 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）06-00-02

0 引 言

我国锅炉安全监管体系的开端源于20世纪50年代中期天津第一棉纺织厂的锅炉爆炸事故。经过近60年的发展，我国政府形成了一整套行之有效的监察管理体制，但是随着锅炉数量的不断增长，越来越多的锅炉安全隐患和时有发生的惨痛事故，让传统的监察管理体制面临着重大考验。

1 我国锅炉安全监管的历史走向

我国特种设备安全监管历史悠久，大体上可以划分为三个阶段。

锅炉安全监管机构反复撤立阶段（1949-1976年）。建国初期，由于锅炉爆炸事故数量呈上升趋势，劳动部准备在劳动保护司内组建锅炉安全筹备组，受当时社会环境的影响，这条意见没能立刻实施。1955年，我国开始实行国民经济发展第一个五年计划，大规模经济建设的展开，使锅炉数量急剧增加，天津第一棉纺织厂一台锅炉在运行中突然爆炸，造成严重的人身伤害。在事故处理结束后，国务院决定，有政府主导对全国锅炉实行安全监管，并在劳动部内设立了锅炉监察总局。“大跃进”时期生产活动受到严重影响，安全监管体系一度受到冲击，锅炉监察总局被撤销。由于锅炉爆炸事故激增，伤亡惨重，1962年5月，劳动部重新设立锅炉安全监察局，恢复了锅炉安全监管。1966至1976年，锅炉安全监管机构再次被撤销，锅炉安全监管工作全部停止，受此影响，这十年间锅炉事故频出、隐患剧增。

特种设备监管机构重建阶段（1977-2000年）。1978年8月，国家劳动总局依照当年的形势，适时地向国务院提出强化锅炉压力容器的监督检查机构的建议，该建议在随后召开的国务院常务会议上被国务院采纳，锅炉压力容器安全监察局得以重建。1982年2月6日，国务院发布《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，这是国内锅炉压力容器监管工作开展的法规基础。我国于1993年实行机构改革建立了国家经济贸易委员会，设立了国家质量技术监督局，将劳动部的锅炉压力容器安全监察局整体归入质监总局中，并由国家质监总局负责锅炉、压力容器、电梯、防爆电器等特种设备的安全监管工作。

特种设备安全工作成长阶段（2001年至今）。2001年4月，新的国家质量监督检验检疫总局正式成立，内设的锅炉压力容器安全监察局成为全国锅炉压力容器安全监管的最高机构。2003年3月，《特种设备安全监察条例》正式颁布，锅炉作为一种特种设备正式出现在国务院的法规中，同年12月，锅炉压力容器安全监察局更名为特种设备安全监察局，负责全国特种设备安全监察工作。在《特种设备安全监察条例》发布10年后，中国特种设备安全监管工作终于迎来了首部特种设备安全监管方面的法律——《特种设备安全法》，这象征着特种设备安监体系和法制建设走上了新台阶，已经形成政府统一领导、监管机构依法监督管理、企业担负主体责任、检验机构提供技术支撑、人民群众普遍参与的特种设备安全监管新局面。

2 我国锅炉安全监管体制

我国的锅炉监察实行的是自上而下的分级管理体制。《特种设备安全法》第五条规定“国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备实施监督管理。县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理”。根据我国行政机构的工作安排，质检总局统一负责全国特种设备的监管，县级以上各地质监局负责各地方的特种设备监管。质检总局是国务院组成部门，由国务院直接领导；省级质监局由地方政府领导，经由质检总局指导业务；各地市、县级质监局由上级质监局领导，同时经由地方政府领导，实施垂直管理。全国特种设备安全监管机构设置如图1所示。

3 我国锅炉安全监管模式

我国的锅炉安全监管模式是一种安全监察与检验检测相互依托的条线管理体制，该体制的两大基础制度是特种设备行政许可与监督检查。

安全监察是政府主管部门对锅炉使用环节及安装、改造等其他6个环节的安全监管。通过行政许可和监督检查者两大手段，为锅炉安全提供行政强制监管。在规范各环节的运行质量上，政府主管部门出台了一系列法规、安全技术规范和标准，例如《锅炉安全技术监察规程》《锅炉使用管理规则》等。另一方面，监督检查制度的建立和不断完善也进一步提高了政府安全监管的有效性。目前，我国政府对锅炉监督检查制度包括5个方面，分别是法定强制检验、现场监督检查、事故调查及其处理、事故责任追究与安全检查结果公开发布。锅炉安全监管部门和检验检测机构在监督检查制度的框架下，定期对锅炉使用单位执法检查，对锅炉设备进行本体及运行状态检查。通过这些手段，可以确保行政机构行政许可的有效执行和锅炉的安全运行。

检验检测是特种设备检验检测机构对特种设备在生产、安装、使用等环节的质量及安全状况进行检验并出具检验结果的一种行为。目前我国的特种设备检验检测机构是在政府行政许可条件下取得相应资质，并在资质许可范围内开展检验检测工作，主要职能是为政府“代行检查”工作，其中法定强制检验是目前我国特种设备检验检测最重要的内容。依据国家质检总局发布的法规标准，锅炉等特种设备在使用过程中需要对其本体安全性能及运行状况进行检验。依据国家质检总局发布的法规标准，检验机构应出具相应的检验报告，只有经过检验合格的设备才能继续使用。检验机构为政府履行强制检验的职能，为政府在锅炉安全监管中提供技术支持，同时检验机构又受政府监督。

4 现行锅炉安全监管模式的不足

4.1 安全监察手段少

受行政体制的局限，长期以来我国对锅炉安全监察的手段单一且创新性不够，可以概括为“抓头、掐尾、抽中间”，形式上表现为以行政许可来严把准入关、以行政处罚来堵住事故关、定期检查来控制日常关。监管机构的日常管理工作以事务性为主。而国外一些监察机构除了使用行政许可和行政处罚外，还会定期进行宣传、按照计划进行专业监察，监管机构不但肩负监督职责，同时也在安全知识和法律法规的宣传、答疑方面花费较多精力，在促进安全技术水平的提高方面，会定期安排一些安全试点项目，更多地将政府的服务功能体现出来。

4.2 监管部门不堪负重

我国的锅炉安全监管部门大包大揽现象较普遍，造成管理对象多而复杂、环节杂乱、工作负荷大。而国外政府有的很好地利用了一些技术机构和行业协会的专业性，让这些机构承担部分行政许可范围内的审核或批准、人员专业培训等工作。监管机构的职责是对这些技术机构或协会的工作进行监督，或者把一些工作分配给企业，直接要求其成。

4.3 监察重点偏离使用环节

我国政府对锅炉使用环节的监管从设计、制造、安装、改造、维修到使用、检验共7个环节，每个环节都有相应的监察手段，监察力量比较分散，效率较低、成效不明显。一个监察人员要负责锅炉“由生至死”的全过程，工作任务重，责任大，往往不堪重负，致使本应作为监察重心的锅炉使用环节受人力资源分配的问题而处于边缘化的位置。反观国外一些监察机构，其监管重心即为锅炉使用环节，定期对在用锅炉进行安全监察，并对司炉人员及企业管理人员进行培训考核和现场考察，结果就是监察针对性强、效率高、效果明显。

4.4 特种设备检验机构官办性质显著

我国特种设备检验机构数量多、规模小，技术能力较低且管理薄弱，大多数检验机构依靠国家政策形成行业垄断运营，在市场开放的条件下，很难在市场竞争中独立生存。特种设备检验机构对使用环节锅炉的检验停留在国家许可范围内，忽视了企业对锅炉使用的自身需求，锅炉委托检验工作开展缓慢。此外，国家在锅炉安全科技的资金投入和政策引导方面略显不足，没有设立专项科研经费，用以支持和推进锅炉安全技术的发展，安全保障技术措施和科技总体水平无法满足锅炉安全监察及日常管理工作的要求，并且与国外发达国家先进理念和技术相比有一定的距离。

5 锅炉使用环节安全监管模式探讨

锅炉使用环节的安全监管地位重要，不仅要保证锅炉设备的安全，更重要的是确保人身的安全，确保经济平稳发展和社会和谐稳定。要想有效和有针对性地监管锅炉使用环节，必须从组织机构模式、监管工作手段和方法等方面着手构思，保证在最大范围内消除锅炉事故隐患。

5.1 组织机构模式方面

我国可以借鉴国外“市场提供服务、政府监督管理“的经验，从组织机构、人员组成、管理方式等3个特性去考虑锅炉使用环节安全监管的模式要求。笔者对我国锅炉使用环节安全监管的总体构想是实行“政府监督管理，授权技术机构开展安全检验和监督检查”的管理模式。根据基层锅炉使用环节监管的实际特点，从行政管理序列看，目前我国的锅炉使用环节管理现状是，国家质检总局、省质监局及其特种设备安全监察部门以政策制定和宏观调控为主要工作，很少直接面对锅炉使用单位；市、县级质监局及其特种设备监察部门作为锅炉安全监管的主力直接面对广大锅炉使用单位。新的监管模式是将县级安全监管部门从权力中解放出来，让其监督检查职能授权给人员队伍更为充足、专业能力更为突出的检验检测机构。这样便于专业检测人员在使用单位进行锅炉检测时，对使用单位的安全管理情况进行监督检查，并将检查的情况一并记录，同时根据检查情况对使用单位提出安全管理的要求。而监管部門的工作集中在对检验检测机构的监督和管理以及政策的制定和实施考核方面。

5.2 监管工作手段和方法方面

5.2.1 引入保险救助，借助市场的力量监管

在实际工作中，引入锅炉安全责任险一方面可以转移发生事故后企业赔偿的风险，另一方面保险公司为了确保自身利益会更加注重控制锅炉事故的发生概率以降低自身成本而提供市场化的监督。保险公司是市场化运作单位，其最终目的是实现利益的最大化，因此，保险公司在承保后会在日常工作中加大锅炉安全监管人员的配备，注重专业人才队伍发展和培养，加强对锅炉使用单位的日常维护和巡查，及时排除发现的锅炉安全隐患，并利用专业培训等方式增强司炉人员安全意识和操作水平，减少锅炉事故发生的概率，最大化的避免保险赔偿、降低事故损失。

5.2.2 建立锅炉大数据监察管理库

在大数据时代，基层特种设备安全监管机构在对监管对象进行监管时，需要建立全面详细的锅炉设备数据库。按照“一台设备一个二维码一套数据”的思路，在完成各地基层数据库的建立及确保兼容性的基础上，逐步形成锅炉使用单位及锅炉设备分级管理的全国性网络系统。全国部分地区已经在辖区内建立了锅炉设备数据库。这些数据库包含了锅炉基本信息、锅炉使用信息、锅炉检验信息等多方面的数据，受各地开发软件版本的局限，各地的数据库从组织结构、登记信息及运转模式上有很大区别，不能互相引用，无法形成统一的全国性的大数据库。因此，笔者建议建立一个统一的锅炉使用安全咨询数据库，一方面可以全面了解本辖区内在用锅炉设备的动态信息，增强监管的时效性和针对性；另一方面可以通过对数据库的查询，借鉴其他地区相应锅炉的信息情况，了解同一类锅炉的使用安全态势，为有针对性地制定监管方式提供数据支撑。可以想象，如果将全国的在用锅炉整合在一个安全监管系统内，就可以为锅炉安全监管机构提供更加详尽细致的信息，进而提升基层锅炉安全监管机构的工作效率和监管水平。