新常态下我国食品安全监管政策效能提升策略——基于政策网络理论视角

钟　莉

(广东行政职业学院 公共管理系，广州 510800)



新常态下我国食品安全监管政策效能提升策略
——基于政策网络理论视角

钟莉

(广东行政职业学院 公共管理系，广州 510800)

为适应和引领食品安全新常态，我们引入政策网络理论来分析我国食品安全监管政策效能。根据政策网络理论，食品安全监管政策网络由政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络和议题网络五部分组成，其结构边界封闭、行动者互动弱以及参与度不高是造成食品安全监管政策效能低下的主要原因。因此，采取提高网络结构边界的开放度、强化网络行动者的互动关系和提高网络行动者的参与度等策略，是提升食品安全监管政策效能的良策。

食品安全监管；政策效能；政策网络

近年来，中国加强了对食品安全的监管，出台了一系列政策，但食品安全危机事件仍处于高发期，例如 “毒豆芽”、“乙草胺草莓”、“毒奶粉”、“假五常大米”、“福喜过期肉事件”、“有毒多宝鱼”等，严重损害了我国政府在食品安全监管中的形象，阻碍食品安全监管体系的构建，影响“十三五”时期食品安全战略的制定，难以适应和引领我国食品安全新常态。这表明我国食品安全监管政策执行不到位，不能实现预期目标，危害社会公平，其政策效能低下。公共政策效能是公共政策对政策目标群体及其相关因素产生的影响，是公共政策发挥作用的根据，是实现公共政策目标的前提[1]。公共政策效能的高低直接反映政策执行的准确度、预期目标的完成度和社会公平度。笔者引入政策网络理论，试图阐述食品安全监管政策效能低下的原因，并提出应对策略。

一、政策网络理论适用于食品安全监管政策效能分析

20世纪70年代，随着政策环境的快速变化，政策网路理论在西方兴起。作为一种新的政策理论，学者们分别从多角度对政策网络问题进行探讨，但是关于政策网络的界定，至今还没有达成共识，比较具有代表性的是罗茨(Rhodes)对政策网络的定义。罗茨认为，政策网络(policy networks)是国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群，这些集群与其他集群的不同之处在于资源依赖的结构不同(break in the structure of resource dependencies)[2]。可见，他将政策网络界定为政策过程中多个行动者通过资源交换，发生着强度和密度不均等的互动关系，以期协同推进公共政策的制定与执行。

根据上述定义，政策网络具有三个特征：一是相互依赖，即各行动者通过依赖其他行动者来完成自己的目标；二是资源交换，即各行动者通过交换彼此的资源进行正常交往；三是博弈互动，即在网络规则约束下，各行动者采取措施展开竞争性互动来实现自身的目标和利益。

作为一种新的政策理论，政策网络理论为食品安全监管政策分析提供了良好的逻辑框架。食品安全监管政策过程也具有上述三个特征。

首先，食品安全监管政策过程包含了多个行动者，如政府、食品生产企业、研究机构、专家学者、新闻媒体以及公众等，且存在相互依赖的关系。例如，食品生产企业要掌握政府有关食品安全的政策法规，指导自身的生产经营管理；政府也要了解生产企业及其他行动者的政策反馈意见，完善食品安全监管政策。其次，各行动者拥有不同的资源和目标，在食品安全监管政策中发挥不同的作用，通过相互交换资源实现自身的目标。例如，政府拥有绝对的政治权威，食品生产企业拥有经济资源，研究机构和专家学者拥有知识和信息资源等。再次，在现有的政策网络规则约束下，各行动者采取策略进行非合作博弈来实现自身的利益。例如，作为决策者，中央政府要推进食品安全监管，确保食品安全，稳定民生；但作为执行机构，在利益驱动下，地方政府在执行食品安全监管政策时往往采用“变通性”策略，如敷衍执行；部分食品生产企业不惜代价躲避政府部门的监管，甚至与地方政府“共谋”。

二、食品安全监管政策效能低下的政策网络分析

(一)食品安全监管政策网络结构

根据政策网络行动者的互动度、聚合度和参与度等因素，罗茨将政策网络分为以下五种网络类型(详见表1)[3]。

根据罗茨的政策网络分类，结合当前我国食品安全监管工作的实际情况，可将我国食品安全监管政策网络分为以下五种类型。

表1　罗茨的政策网络类型

1.政策社群。在食品安全监管政策网络中，政策社群包括中央政策社群和地方政策社群。中央政策社群是指负责监管食品安全的国务院组成部门，包括国务院食品安全委员会、国家食药监管总局、国家质检总局、国家卫计委及国家工商总局等部门。地方政策社群是指省级以下的食品安全监管部门，包括各省的食药监管局、工商管理局、质检局以及卫计委等部门；各市县的食药监管局、质监局、工商局等以及乡镇的有关食品安全监管政策职能部门。在我国食品安全监管政策过程中，根据科层等级制原则，中央和地方政策社群之间存在明显的隶属关系，对其成员进出有严格的限制与规定；各成员在食品安全监管政策网络中相互制衡，形成一种较为稳定的关系。

2.府际网络。食品安全监管政策府际网络主要是指地方政府及有关职能部门。在我国政治体制下，地方政府既要执行中央政府所颁布的宏观政策，又要制定更符合当地实际的微观政策，以期与中央政府的政令保持一致，实现食品安全监管政策目标。与政策社群一样，在食品安全监管政策过程中，府际网络对其成员进出也有严格的限制，其成员的数量有限；同时，由于职权的不同和工作的需要，各政府主体在网络中既存在有限垂直依赖关系，又保持着广泛的横向联系。

3.专业网络。食品安全监管政策专业网络的行动者仅限于具有专业知识和技能并进入食品安全监管政策研究领域的专家和组织。在我国，食品安全监管专业组织主要包括全国性的研究机构，如中国食品药品检定研究院、中国食品药品国际交流中心、总局食品药品审核查验中心等；高校中的研究部门，如清华大学月牙多食品安全研究院、华南农业大学食品质量与安全研究所、上海交通大学路伯勋食品安全研究中心等。政府组织国家级、省部级等各类食品安全科研项目，通过产学研合作，加速推进食品安全监管工作。这些研究机构可以共同承担食品安全监管政策可行性研究、食品安全治理体系现代化构建、食品安全战略的制定与实施、食品安全检测技术研发等项目。

4.生产者网络。食品安全监管政策生产者网络的成员主要包括食品生产企业和行业协会等。食品生产企业可因拥有的资源不同对食品安全监管政策起不同程度的影响。食品行业协会是食品行业调控者，既要利用自身优势加强对食品生产企业的监管，又要为食品生产企业提供各类优质服务，使其食品生产经营安全有序运行。与政策社群相比，生产者网络对其成员没有进行严格控制、数目不固定；网络为生产者利益服务；食品生产企业和行业协会之间存在着有限垂直依赖关系；由于生产业务相同或相近，食品生产企业之间存在着有限水平依赖关系。

5.议题网络。食品安全监管政策议题网络的行动者主要包括新闻媒体、普通公民、部分专家学者和研究机构、食品安全组织(NGO)等。相比而言，议题网络结构较为松散，对行动者没有限制，数目众多，且可以自由进出网络，平等自由地表达自己的意见，彼此间并没有垂直依赖关系，只存在一定程度的水平依赖关系，很难形成统一的利益表达机制，使得整体的政策影响力较低。但是，议题网络在一定程度上摆脱了政府的限制，对推动食品安全问题进入政策议程以及揭露食品安全监管政策执行过程中存在的问题发挥作用。

(二)食品安全监管政策效能低下的政策网络分析

1.网络结构边界封闭导致食品安全监管政策效能低下。有人认为，政策网络边界的开放程度指的是开放其他政策相关群体进入的程度[4]。但政策网络边界的真正开放应该包含两层含义：一是其他政策群体进入的程度，二是这些政策群体拥有话语权的程度。否则，政策网络边界的开放只是象征性、形式化的。一般来说，政策网络结构边界的开放度与公共政策效能呈现正相关关系。也就是说，食品安全监管政策网络结构的边界越开放，就越能够吸纳除了政府主体以外的其他政策主体，同时这些政策主体的话语权也越多，食品安全监管政策效能就发挥得越好。

但是，由于我国食品安全监管政策网络发展处于初级阶段，其网络结构边界较为封闭。首先，政策社群和府际网络的成员都是政府，是食品安全监管的核心成员，拥有绝对话语权，必将力推食品安全监管政策。其次，专业网络和生产者网络行动者，由于拥有大量的其他政策资源，如信息资源，能对食品安全监管政策过程产生较大影响，但没有直接决策权，拥有的话语权有限。例如，在食品安全监管政策过程中，专业网络成员只是为政府提供决策咨询与参考意见、政策颁布后进行政策解释与宣传工作、政策问题出现时进行分析与研究。再次，议题网络主体虽然拥有媒体资源或知识资源等优势，但是对食品安全监管政策的影响微乎其微，所拥有的话语权更是少之又少，只是在食品安全问题进入政策议程、揭露政策执行问题起到一定的推动作用，在其他方面毫无决策权。

由此可见，食品安全监管政策网络结构的边界表面看似开放，吸纳了除政府主体以外的其他政策主体，但是政府主体却限制了他们的话语权，其网络结构的边界实际上是封闭的。这容易导致出台的政策遭到质疑与不认可，阻碍食品安全监管政策顺利运行，制约食品安全监管政策效能的正常发挥，使其政策效能低下。

2.网络主体互动弱导致食品安全监管政策效能低下。一般来说，公共政策网络的互动密度与强度和公共政策效能之间也存在着正相关关系。也就是说，食品安全监管政策网络的互动密度与强度越强，该网络行动者之间的关系就越紧密，食品安全监管政策效能就发挥得越好。

但是，从食品安全监管政策过程来看，政策网络主体之间的互动还是相对较弱。首先，在食品安全监管政策制定与初步推广阶段，政策网络主体存在互动关系，但互动并不频繁且深度不够。此阶段中，中央政府是决策者，制定食品安全监管政策，地方政府更多的是扮演中央政令执行者的角色，专家学者主要是提供有关食品安全监管的决策建议、政策解释与宣传，生产者网络和议题网络主体则由于缺乏直接参与政策议程的有效渠道对食品安全监管政策尚未完全理解，对其政策标准、实施途径等存有疑惑。其次，在食品安全监管政策深度执行与反馈阶段，政策网络主体互动相对频繁，且程度相对较深。此阶段中，由于拥有政治资源，政府仍占据主导地位，为实现政策目标积极主动寻求其他行动者关于政策执行的反馈意见；专家学者则对政策执行过程中出现的各种问题展开分析与研究；食品生产企业、零售商、公民等针对食品安全监管政策给自身利益带来的影响采取不同的态度和行为，表达自己的意见与看法。

由于缺乏频繁且深入的互动，不少政策网络主体彼此不了解，关系紧张，甚至产生对立情绪，阻碍食品安全监管政策实施，对其政策效能的发挥有着巨大的负面影响，使其效能低下。

3.部分网络主体参与度不高导致食品安全监管政策效能低下。一般来说，公共政策网络主体的参与度与公共政策效能也存在着正相关关系。也就是说，食品安全监管政策网络行动者参与度越高，该网络行动者越能够全身心投入到食品安全监管政策运行中，食品安全监管政策效能就发挥得越好。

但是，从食品安全监管政策过程来看，由于参与途径有限、间接参与以及不合理的利益诉求行为，与政府主体相比，专业网络、生产者网络和议题网络主体参与度仍旧较低。首先，在食品安全监管政策制定与初步推广阶段，由于专业网络生产者网络和议题网络主体没有直接的决策权、有限的话语权以及有限的参与渠道，无法对食品安全监管政策进行过多的直接干预，其参与积极性很差。此阶段中，专业网络主体只是提供决策咨询与参考意见、进行政策解释与宣传；而生产者网络和议题网络主体则通过有限的渠道表达自己的观点，提出疑惑。其次，在食品安全监管政策深度执行与反馈阶段，随着政策执行中各种问题与弊端的暴露、自身利益的受损，这些政策网络行动者参与度相对高些。此阶段中，专业网络主体对问题与弊端进行分析与研究；生产者网络、议题网络主体为了自身利益逐渐地表达自己的政策态度与意见，并采取相应的行为。例如，部分食品生产企业不惜代价寻租，影响地方政府的后续政策，以期实现自身利益最大化。

由于参与度较低，容易导致这些政策主体无法全身心投入到食品安全监管政策过程中，对食品安全监管政策效能发挥有着巨大的负面影响，使其效能低下。

三、政策网络理论视角下的我国食品安全监管政策效能提升策略

综上所述，我国食品安全监管政策网络发展还处于初级阶段，网络相对封闭；政府存在官本位现象，权力牢牢地集中于高层，政府与其他政策主体互动不够，企业、公民、非政府组织的参与度较低。为适应和引领食品安全新常态，保障食品安全，必须采取措施提升食品安全监管政策效能。

(一)提高食品安全监管政策网络结构边界的开放度

1.转变观念，促进网络主体平等。政府主体应转变传统观念，要认识到多元的、开放的政策网络才是现在和今后很长时期公共政策的发展趋势，认识到除了政府主体以外的其他行动者参与食品安全监管政策过程的必要性与意义，端正态度，一视同仁，缓解政策网络主体的冲突与矛盾，给予其他政策主体更多的话语权，共同推动食品安全监管政策运行，为食品安全监管政策效能的提升提供主体保障。

2.完善制度建设，为食品安全监管政策效能的提升提供法律保障。首先，加强立法，弥补立法盲区。凡是有利于推动网络行动者平等参与食品安全监管政策的法律制度都要抓紧制定，如出台《食品安全监管主体管理办法》、《食品安全监管主体进入与评价实施细则》等，对网络行动者平等地位提供法律保障。其次，规范食品安全监管政策网络各行动者的行使权，让除政府主体以外的其他行动者明确自身的职责，通力打破网络结构边界壁垒进入网络，各司其职，共同推动食品安全监管政策的制定与执行。

3.疏通并拓宽参与渠道，引导食品安全监管政策网络主体有序参与。政府要加强监管工作，确保参与途径不被某些政策网络主体所独占，进而保障所有的公共政策主体都能够平等进入食品安全监管政策网络。此外，政府要拓宽参与渠道，让其他政策主体有更多途径进入政策网络，引导政策网络主体有序参与，为食品安全监管政策效能的提升提供行动保障。

(二)强化食品安全监管政策网络主体之间的互动度

1.加强政策学习，实现食品安全监管政策价值取向内化。通过网络、电视、新闻媒体等多种形式，让食品安全监管政策网络主体通过学习达成政策共识，深入理解食品安全监管政策，减少执行过程中的“中梗阻”现象。但政策网络主体仍需不断深化政策学习，将食品安全监管政策价值取向内化到自己的利益价值取向中，达成对食品安全监管政策目标的高度共识，扫除人为障碍，促进食品安全监管政策效能的提升。

2.完善沟通渠道，加强食品安全监管政策网络主体的沟通交流。首先，利用网络建立网络论坛，为政策网络中非政府主体提供一个食品安全监管的非官方交流平台，保证政策网络主体能够平等自由地进行交流；其次，建立一个由政策网络中非政府主体为组成成员的非官方的食品安全监管研究会，共同研究如何进行有效的食品安全监管；再次，定期或不定期地召开有关食品安全监管政策的座谈会，由网络论坛、研究协会的主要成员和政府代表共同参与，对食品安全监管政策的制定与执行提出反馈意见。通过建立完善的沟通渠道，使政策网络各行动者加强沟通交流，增进关系，共同推动食品安全监管政策的有效执行，提升食品安全监管政策效能。

3.健全机制，畅通利益诉求表达渠道。食品安全监管政策网络主体之间的博弈互动，实际上更多地表现为彼此间的利益诉求表达。要完善食品安全监管决策机制，做到决策过程公开、透明；要完善信息公开、民主协商、听证会等有利于利益诉求表达的制度体系；要拓宽利益诉求表达渠道，如利用新媒体技术建立官方微博、开通微信公众号、设立调查问卷栏目等，使非官方政策网络主体的利益诉求得以合理表达，有效缓解各行动者之间的矛盾，加深彼此情感，保证彼此的良性互动。

(三)提升食品安全监管政策网络主体的参与度

1.进行资源调整，避免资源配置不均等。首先，要增强弱势资源主体在食品安全监管政策网络中的资源占有度。议题网络成员在食品安全监管问题上作用是微乎其微的。政府应该对议题网络成员，尤其是相关的非营利性组织给予政策、法律、人员、场地等多方面的大力支持，充分调动弱势资源主体的参与积极性。其次，要使强势资源主体在食品安全监管问题上实现资源倾斜。生产者网络中的盈利性组织，如食品生产企业在食品安全监管政策运行过程中拥有大量资源，既要求他们加强自律，自觉遵守食品安全监管政策法规；又要强化他们的社会责任意识，发挥其社会公益作用，减少食品安全监管政策的执行阻滞。

2.多措并举，提高议题网络主体的成熟度。由于结构松散、利益表达不统一等特性，议题网络主体在食品安全监管政策运行过程中所发挥的作用是最小的。政府应采取多种措施，如营造良好的社会环境、加强政策宣传与教育、强化公民主人翁精神等，积极支持和引导议题网络的发展，提高议题网络行动者的成熟度，改变其对政府的不信任看法，使其有强烈的政策意识，提高其参与积极性，促进食品安全监管政策有效执行，提升食品安全监管政策效能。

[1]陈绍芳，王春福．论公共政策效能的衰减机制[J]．浙江社会科学，2012，(3)：56-62．

[2]David Marsh & R. A.W.Rhodes，Policy Networks in British Government[M].Oxford ：Clarendon Press，1992：10-11．

[3]David Marsh & R. A.W.Rhodes，Policy Networks in British Government[M].Oxford ：Clarendon Press，1992：14．

[4]陈震聃．政策网络结构与公共政策效能分析[D]．浙江工商大学，2013：33．

[责任编辑：孙霁]

2016-08-18

广东省委党校(行政学院)系统哲学社会科学“十二五”规划2014—2015年度课题(15GL07)

钟莉(1983-)，女，江西瑞金人，副主任，讲师，硕士。

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