对口援藏制度研究进展

杨明洪 张营为

[摘要]对口援藏是我国最早实施的区域对口援助，作为一种正式的制度安排到目前已有20年的历史。学术界对“援藏”研究日渐增多，对很多问题的认识差异非常大。本文仅对中国国内近年对口援藏的相关研究进展做综合分析，集中对援藏相关范畴、对口援藏理论依据、对口援藏制度性质以及相关具体问题进行分析，并提出进一步研究的方向。

[关键词]对口援藏；民族经济；藏区经济

中图分类号：F063.6文献标识码：A文章编号：1674-9391（2016）04-0001-10

迄今为止，中国政府实施的对口援助主要有三种模式：一是重大灾害严重地区对口支援，但只是临时性使用，灾害重建完成即告终止；①二是重大工程对口支援，例如三峡工程建设的对口援助，也是工程完成后即告终止；②三是边疆民族地区对口援助，目前主要用于解决西藏、新疆③、青海④等地区发展问题，也有像四川省范围内的对口援藏。⑤对口援藏是我国最早实施的区域对口援助，作为一种正式的制度安排到目前已有20年的历史。学术界对“援藏”研究日渐增多，对很多问题的认识差异却非常大，有必要对其进展情况进行综合分析。近年来，国外的学者也有部分研究成果与对口援藏制度有关。限于篇幅，本文仅对中国国内近年对口援藏的相关研究进展做综合分析。不妥之处，请方家指正。

一、对口援藏相关范畴研究进展

目前官方的文件中谈到的“援藏”是“支援西藏”的简称，同样“对口援藏”是“对口支援西藏”的简称。然而在学界的研究和民间的说法中，对“支援”与“援助”、“对口支援”与“对口援助”是不分的，基本上处于通用或者共用的状态，这也带来了一些困惑。由于存在词语上的差别，尤其是把“支援”和“援助”的中文翻译成英文时存在的细小差异，往往造成国际人士对我国国内的对口支援西藏政策产生误解，为此需要阐述清楚它们之间细微的差别。此外在援藏是否应包括国家投资和财政补贴，也存在争议。

（一）对口、支援与对口支援

从汉语词义上讲，“对口”是较为口语化的通俗用词，《现代汉语词典（第6版）》给出“对口”的三种含义：（1）曲艺、歌唱等的一种表演方式，两个人交替着说或唱；（2）（味道）合口；（3）互相联系的两方在工作内容和性质上相一致：对口协作[1]（P.329）。《应用汉语词典》则对对口支援中的“对口”做了更为明确的界定：组织相应地区、部门之间建立固定关系：对口支援[2]（P.307）。“援”有三种含义：（1）以手牵引；（2）引用；（3）援助[1]（P.1603）。“援”一般指的是“救助”，如支援。《孟子·离娄上》：“今天下溺已，夫子之不援，何也？”[3]（P.1883）支援是动词，是指用人力、物力、财力或其他实际行动去支持和帮助[1]（P.1678，1744）。

因此，对口支援中“对口”是一种规则，“支援”是一种行为，对口支援意在表明支援与受援双方主体之间是一对一的、明确权利和义务的双方关系，当然其关系并不是一成不变的，而是随着外部环境的变化而动态地、渐进地变化。

（二）支援与援助

从汉语词义上讲，支援是指用人力、物力、财力或其他实际行动去支持和帮助，援助是指支援与帮助[1]（P.1678，1744），支援和援助是可以通用的，其内容都可以是财物，也可以是人力。但两者也有细微差别，“援助”一般是国家、政党、单位、集体的行为，而且规模比较大；“支援”可以是国家、政府、政党、单位、集体的行为，也可以是个人的行为，规模可以大，也可以小，如“他每月拿出钱来支援弟弟上学”，“支援”不能换成“援助”[2]（P.1553）。鉴于此点的细微差异，也就可以理解为什么官方文件都是以“对口支援”而非“对口援助”来称呼对口援藏了，因为对口援藏是在社会主义大家庭里各兄弟省市间的帮助，侧重于一个家庭内部的互帮互助而非单个的政府对另一个政府的帮助，能更形象的表现出一个国家内部的支援方对受援方的关心、关爱和扶持。

此外，英文翻译上也有细微不同，在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中，援助翻译为“aid”。“foreign aid”，通常是指把援助国政府的资源转移给其主要目的用于发展的贫困国家[4]（P.428-432）；“aid”侧重于强调受助方是弱者，而援助方是强者，意指强者对迫切需要帮助的弱者的支援[5]（P.36）。援藏工作仅仅局限在我国区域范围内，并且西藏与我国内地各省份均是平等的经济和政治主体，既不是国家之间的援助，又不是强者对弱者的同情和帮助，而是相互间的支持与协作。然而在我国目前现有研究援藏的书籍和论文摘要的翻译中，很多把支援翻译为“Aid”，这是不准确的[6-8]。有的学者也将援助翻译为“assist”或“help”，前者侧重于强调援助者在提供帮助时只起到辅助性作用，所起的是协助、从属性或第二位作用，而受助者在事务中起主导性作用；后者是普通用语，指一般性的帮助，含义比较广泛，并未暗含侧重于援助双方在事务中作用大小的意思，而含有为他人提供帮助的积极态度[5]（P.86，823）。因此在我国省际间的相互“支援”的英文翻译用“assist”较好，强调受援方的主体地位，或者用“hand-in-hand”表明援受双方主体的平等地位，是共同实现小康目标的生动表现。

（三）国际发展援助与国内对口支援

从援助的外延上看，援助一般分为国际援助和国内援助两类，国际援助（International Development Aid，IDA）即国际发展援助，一般是指发达国家向发展中国家流动的转移支付，帮助发展中国家发展经济和提高社会福利的活动，以促进受援国的发展[9]（P.2）。国内援助是一国之内发达地区对欠发达贫困地区的人、财、物的资助，实施有效的国内援助是实现国家社会稳定、经济协调发展的有力措施[10]（P.8）。

国内援助又分为一般支援和国内对口支援。一般支援主要是指国家对贫困地区和边疆民族地区优先安排财政资金拨款、抽调干部支援、优先供应物资等。

学者们从公共管理学、财政学、发展经济学、社会学、政治学等学科角度界定对口支援的内涵。站在公共管理学的角度，国务院三峡建设委员会移民开发局把对口支援定义为结对支援，是区域、行业乃至部门间开展合作与交流的有效形式，通常泛指国家在制定宏观政策时为支持某一区域或某一行业，采取不同区域、行业之间结对形成支援关系，使双方区位或行业的优势得到有效发挥[11]。南开大学的朱光磊等认为对口支援有广义和狭义之分，广义对口支援泛指在正常情况下某些地区的政府和非政府组织对对另一地区的政府较为稳定的对口援助行为。狭义的对口支援是指中央政府主导下，地方政府和企业对欠发达地区、灾区实施对口援助的政策性行为，其区分标准在于是否是中央政府主导，还是自发、自愿的支援行为[12]。

财政学的角度有，丛树海、张筱风认为对口支援具有横向财政转移支付的性质，是在中央政府的鼓励和安排下，各省、地区在收入能力、支出水平以及公共物品提供能力上存在横向不平衡的情况下，所实行的一种非公式化、非法制化的横向转移支付[13-14]（P.114）。

从发展经济学的角度，靳薇借鉴世界银行对国际发展援助的概念的界定认为，省际援助是一种政策性投资，是发达区域对欠发达区域的经济性帮扶政策，是一种共享性发展政策[10]。

从社会学的角度，李瑞昌认为，对口支援是一种政治性馈赠，是促进资源跨区域、跨层级的横向的、定向的流动的有力方式，在这一实践中，馈赠的双方自愿而非自主地将资源无偿赠送，从而形成了长时间的稳定的政府间交往关系[15]（P.194-204）。

从民族政治学的角度，宋月红、王永才等认为，对口支援主要是为加快边疆少数民族地区经济发展采取的政策措施，是内地较为发达的地区对某些经济欠发达的少数民族地区实施支援的一种政策行为[16]。

（四）援藏与对口援藏

对口援藏被定义为“分片负责，对口援助，定期轮换”[10，18]，是从第三次中央西藏工作座谈会开始的。对援藏内涵的界定有两种不同的声音，争论的焦点在于国家对西藏的财政转移支付以及投资能否列入援藏的范畴内。现有文献中，有的明确将中央对西藏的财政转移支付以及其他支持发展的政策归为“援藏”的范畴。例如，《西藏：援助与发展》一书专章论述“财政援助”，将中央对西藏的转移支付纳入到到“援助”范畴。[10]（P.67-115）《援藏制度：起源、演进和体系研究》一文将“中央帮扶西藏”归为“援藏”范畴。[19]《全国援藏的经济学分析》一书意识到，中央支持与对口援藏的区分，使用了广义的“全国援藏”和狭义的“全国援藏”，后者即为笔者所论的对口援藏，前者是加上中央的特殊支持，但作者全书使用的是广义上的“全国援藏”。⑥最近，中国主要媒体之一《光明网》推出了“中央对口援藏20周年”，作为“光明网专题”之一。该网首页不仅显示专题片头，而且在“历史进程”栏目上有“中央对口援藏大事记”，⑦概念比较模糊。

与上述对援藏内涵界定不同，孙勇、王代远认为“国家投资建设西藏地方，不能说是援助，而是国家职能的体现”，并认为“真正意义上的援藏，是内地各省区和有关国有企业对西藏的支援，是国内其他地区各民族人民对西藏人民的无私帮助，这种活动的基本性质，是在国家内部体系中基于平等的政治地位而进行的经济文化交流”[20，18]。杨明洪基于经济学背景和国家一体化视角，深刻认识到国家财政转移支付的作用，认为在单一制国家内的纵向转移支付是不应划入一国之内的援助范畴，并认为“将中央对西藏实施包括高强度财政转移支付在内的特殊支持与对口援藏区都归为“援藏”范畴，是认识上的误区，也是理论上的盲点”[21]。

此外，对于对口援藏，有学者认为，所有的援藏都是对口援藏。然而马戎却认为地区之间的对口支援不应该称为援助，而应该称为“对口协作”。原因是内地的发达省份为西藏做出了各种资金、人才和项目的支援，同样西藏作为我国的西部边疆和生态屏障，也为发达地区的水资源和生态保护做出巨大贡献，因此把省际之间的对口援助称为“对口协作”更为合适，“协作人员”较“援藏人员”较好，“协建项目”较“援藏项目”较好[22]。朱玲也认为，援助是每一个具有受援资格的人的应有的权利，而并非是“恩赐”[23]（P.8）。

在援藏的具体对象上，朱玲试图将援藏与援助西藏贫困人口两类问题区分开来，认为“援藏”是中央和其他省/市对西藏的区域发展援助，政策指向是西藏的地方政府、公共机构以及所有居民；而“援助西藏贫困人口”是帮助面临严重发展障碍的西藏居民。并认为西藏的低收入群体和贫困家庭应该从援藏政策中充分获益，因此将研究的侧重点放在援助西藏贫困人口问题上[24]。

二、对口援藏理论依据研究进展

（一）西藏特殊论

这种观点认为，对口支援西藏是由西藏的特殊性决定的。靳薇以三个时段分析了西藏特殊地位的演进[10]。第一个时段（1951-1965年），由于西藏“地位重要、条件不利、情况复杂”的特殊情况，与西藏相关的事务，均由中央解决；第二个时段（1980-1990年），西藏“不仅同内地各省的情况有很大的差异，而且同内蒙古、新疆等民族自治区相比也有很大的差异”，“在社会制度改变的性质和程度上，比全国任何地区都更为深刻”；第三个时段（1991-2005年），西藏的特殊性在第三次、第四次中央西藏工作座谈会会上日益强调，并指出较显著的特殊点是“力度日益强化的经济援助”。新时期，岳颂东在2010年4月3日中国藏学研究中心举办的“西藏援助与发展研讨会”上，指出西藏具有“独特的地理环境、由封建农奴制社会直接进入社会主义社会、单一民族聚集、全民信仰藏传佛教以及达赖集团一直试图把西藏问题国际化”五个独特性，需要国家关心，全国大力支援[25]。

（二）民族平等、民族团结论

这种观点认为，对口支援西藏是实现民族平等、民族团结的需要。谢伟民等认为“民族平等”、“团结互助”的观念体系是援藏得以进行的重要因素[19]。正是基于民族平等的逻辑，中央提出对民族地区的经济帮扶的方针。认为消除“事实上的不平等”是民族平等和民族团结的基础，首先需要中央的经济帮扶和全国的对口支援。

（三）制度短缺论

这种观点认为，对口支援西藏是制度供给短缺性决定的。陈耀认为西藏的非国有经济比重、要素市场化程度和政府组织效率均相对低下，与人、财、物等实物性援助相比，西藏更需要的是非实物性的制度性援助，需要在政策、权力、规则上向西藏自治区倾斜[26]。周猛认为西藏存在地广人稀、交通不便、信息闭塞、交易费用大、市场规模分散、市场意识极其淡薄的特点，因此推动市场经济制度建立和完善是做好援藏工作的关键，是“最大的援藏项目”[7]。

（四）经济发展共享论

这种观点认为，对口支援西藏是基于经济发展共享而做出的。李中锋等认为西藏的经济发展是典型的共享型经济发展方式，西藏需要在中央关心和全国支援下，通过多种方式、多种途径进行帮助，以使西藏及其居民能够参与市场活动，而不是被排斥在市场之外[27]。李国政等认为为了消除市场机制自发运行带来的西藏及广大藏族群众经济社会边缘化的趋势，国家进行了强力干预，“全国援藏”即是国家行动的重要体现[28]。

（五）自身发展能力不足论

这种观点认为，对口支援西藏是自身发展能力不足决定的。孙勇从理论视角探讨西藏的非典型二元经济结构，认为西藏传统农牧业占据优势的主导地位，现代化工业靠中央投资和地方支援建立，工业无法从农业发展中获得资金积累，自我发展能力不足，需要全国的支援，并且指出短期内想摆脱“输血”的帽子既不现实又不可能[29]（P.39-42）。郑长德则进一步的认为西藏地区经济社会发展面临着发展不足，自我发展能力低，自生能力弱等内源性制约因素，并从政府、企业、家庭三个维度构建西藏自我发展能力的路径，并指出现阶段必须持续加大对西藏地区的援助力度[30]。三、对口援藏制度性质研究进展自1994年第三次西藏工作座谈会正式确定对口援藏政策，到2001年第四次会议、2010年第五次会议分别把援藏期限延长10年，再到2014年在对口援藏20周年电视电话会议上，俞正声同志指出的“依法治藏、长期建藏、争取人心、夯实基础”的重要原则，要求认识到援藏的“长期性”。2015年召开的第六次西藏工作座谈会将“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、争取人心、夯实基础”作为西藏工作的重要原则。学界也对目前的对口援藏的状态以及未来的走向问题上存在争论。具体有以下几种观点。

第一种观点认为，对口援藏只是一时的权宜之计、短期之策，不应长期化、常态化，并没能明确在何种情况下应该启动对口支援，在达到什么程度应该退出对口支援。温军认为对口援藏仅仅是临时性的短期政策措施，缺乏相对稳定的保障措施[31]。王玮将对口支援政策与德国的横向转移支付制度相比较，认为对口支援政策具有显著的横向转移支付特征，但只是一种非制度化的方法，未来需要对“对口支援”做适当的调整，应将其作为临时性的应急措施，不宜继续扩大规模和使其常态化[32]。周晓丽等认为对口支援中的政治动员性而非制度化、双方利益的非均衡性、支援方和被支援方的既定性都会影响该项工作的持续进行[33]。段铸等认为当前的对口支援还不是制度性安排，更多的表现为一种应急式、运动式的政治处理方式，是一项长期的政治任务，对在什么情况下应该启动，什么时候应该退出等问题，法律层面上至今没能解决[34]。柳建文认为对口支援只是一种过渡性的制度设计，是一种政治安排，需要转向平等互惠式合作[35]。

第二种观点认为，对口援藏是一种相对固定的政策模式，是重要的宏观调控手段。赵明刚认为对口支援是在中国特定政治生态中孕育、发展和不断完善的一项具有中国特色的政策模式。在促进欠发达地区的发展、增强区域发展的协调性、加强地区间的经济交流以及促进民族团结等方面发挥了相当积极的作用，产生了良好的政治效益、经济效益和社会效益，对口支援不是权宜之计，而是中央政府的重要宏观调控手段[36]。余翔认为对口支援是富有中国特色的社会政策，是中央政府为平衡区域发展，而在少数民族地区开展从而产生良好的影响，并形成了较大的规模和相对固定的一种特殊的政策模式[37]。

第三种观点认为，对口援藏政策目前是演化中的半制度化政策，应该长期化、法治化。赵伦等认为对口支援是在中国特色的政治生态中萌生、发展和不断完善的一种政策制度，作为一种演化中的半制度化政策，应该使对口支援由“政治动员式”向“制度激励性”转变；让对口支援由“政策规范化”向“法律规范化”转变[38]。文晓静等建议由中央命令推动对口支援工作的方式上升到采用法律制度规范对口支援，以法律的形式确定对口支援各方的权利义务，建立市场经济条件下的对口支援互利共赢局面[39]。徐阳光认为对口援藏既体现了中国地区合作和扶贫协作中强调的“造血”比“输血”更为重要的理念，本质上具有横向转移支付的雏形，应该予以法制化、制度化[40]。

第四种观点认为，对口支援西藏是制度化的安排，已经形成一种制度。1994年对口援藏上升为国家政策层面，标志着对口援藏的正式确定，也标志着对口援藏的制度化，是极其具有中国特色的制度创新[27，41-43]。2010年第五次西藏工作座谈会后，将对口支援西藏工作在原定10年的基础上再延长10年，“继续坚持分片负责、对口支援、定期轮换的办法，进一步完善干部援藏和经济援藏、人才援藏、技术援藏相结合的工作格局”，认为援藏基本制度的框架已经确立[19]。

2014年8月25日，对口支援西藏工作20周年电视电话会议召开，中央充分肯定了对口援藏对于西藏经济社会发展的作用，要求认识对口援藏的“长期性、科学性和群众性”。各大网站如新华网、光明网、中国西藏网等也设专栏集中探讨对口援藏的经验和成就。其间，市场经济在中国得到快速发展，而在市场化改革背景下，一方面，对口援藏制度本身也面临着不少挑战和问题[44，10]，需要进一步创新对口援藏制度；另一方面，西藏作为边疆民族地区与内地的发展差距越来越大，社会稳定的形势也越来越复杂尖锐。针对对口援藏出现的问题，正如前文所述，学术界和政界开始有质疑对口援藏的声音。有的专家认为，这种方式难以摆脱计划经济的，在滋长援助依赖的同时，不易培育起生机勃勃的经济力量，反而有可能扼制市场经济的幼苗，“援助的无效和低效促使人们思考新的援助方式”[10]（P.292-293）；而政界和普通干部群众也提出了问题和质疑。

四、对口援藏制度相关问题研究进展

目前学者们对对口援藏研究主要采用实地的问卷调查、访谈方法，深入的分析调查中遇到的现象和问题，也有的学者通过研究国际发展援助理论以及实践的演变历程，为对口援藏提供借鉴，其中不乏真知灼见。对口援藏主要采取的是人、财、物的支援，学术界对援藏制度存在的问题展开了大量的研究，并发现以下问题。

（一）财政补贴问题

是否把国家对西藏的财政转移支付列入“援助”范围存在很大的争议，但国家对西藏的大规模的补助是存在的，且对于西藏经济社会运行和发展起到巨大的作用。而且若站在地方这一经济主体的视角，任何来自外部的人、财、物的无偿输入，都应作为支援的一部分，学者们对此也做了大量深入的思考，因此有必要综述此类问题。

学者们通过研究发现，财政援藏存在三个问题。一是形成财政依赖。余振等通过对1951年后国家对西藏的财政援助的分析，认为中央财政补贴的增加没有提高西藏企业财政的贡献能力，即财政的“输血”功能没有转化为“造血”功能；1980-1994年西藏工业总产值每新增l元，中央财政补贴增加2.89元，即工业总产值的增长与企业财政贡献能力呈低度负相关，工业产值越多，亏损越大，对中央的财政依赖也就越强[45]。靳薇、潘久艳则进一步的指出，虽然国家通过财政补贴实现了西藏城镇居民收入和消费的大幅度提高，但西藏并没有出现真正意义上的资本积累和工业化，相反却形成了特殊的依赖型经济，并已经形成制度性依赖[10]（P.226）[6]（P.221）。

二是农牧民受益较少。杨明洪等通过对1979-2007年的数据为基础，实证分析了中央财政补贴与西藏经济发展和收入分配的关系，认为中央财政补助与西藏GDP、西藏人均GDP以及农牧民人均纯收入之间存在长期均衡关系，其中对西藏宏观经济的影响大于对农牧民收入的影响[46]。

三是财政援藏法制化问题。马戎在为靳薇博士论文作序时，提出财政援藏的资金拨款的法定程序的问题，如财政援藏资金如何拨付，是否经过详细审查和监督，具体如何安排的，后续追加资金如何批复和审查等[47]。

（二）援藏项目问题

项目援藏是对口援藏的重要载体。学者们针对项目援藏展开实地调研并做了大量的案例研究，发现的具体问题有：一是形成投资依赖，自我发展能力较弱。靳薇发表了一系列的项目援藏的论文，详细分析项目援藏过程中取得的成就以及存在的问题和改进的方向[48-51]。具体有：农林牧项目的综合效益普遍较好；社会发展类项目无法赢利，维持艰难；生产经营类项目普遍效益低下，有的仍在亏损中挣扎，有的无力维持，已经破产倒闭。通过项目援助实现西藏自主发展的目的没有达到，反而强化了计划经济，经济发展陷入了项目投资依赖的困境。

二是项目援藏的法制化问题。马戎对项目援藏的法制化提出了几个问题：如重大项目的验收程序怎么进行的，是否经过民众的质询，项目的经济效果和社会效果的是否经过评估，什么机构来承担评估工作的，援藏项目出现问题后是如何处理的等[47]。

（三）援藏干部问题

学者们通过研究发现，援藏干部存在以下三个问题。学者们通过研究发现，干部援藏存在以下三个问题。

一是强化依赖思想。靳薇认为干部援藏带动了思想观念的更新，在深度和广度上拓展了西藏与内地的联系和交流。但是干部援藏中的无偿援助方式助长了“等靠要”依赖思想、部分地方强化了计划经济倾向[52]。

二是存在短期化问题。孙勇认为目前三年的援藏期限，使得一些援藏干部只考虑三年工作时间如何体现自己的政绩，有时会忽视受援地方的长远发展和总体发展要求；另外由于气候原因，在藏的有效工作时间就更短了；长期在藏的干部、群众面对来往匆匆的援藏干部，也需要大量的时间和精力才能达成心理上的相互认可，且存在个别受援单位只重视援藏干部在项目、资金方面的优势，忽视了加强援藏干部教育培训的问题[20]（P.373-374）。陕西延安第二批支援阿里干部薛晓毅也指出援藏三年时间过短，认为刚熟悉情况，制定规划还没怎么实施就打道回府了，没能发挥好援藏干部的潜力[53]。

三是对援藏干部的用人机制不合理。张涛认为随着时代变迁，由于体制滞后、观念保守等特殊原因和自然环境恶劣、生活条件艰苦、工作条件滞后等现实因素的制约，干部援藏存在引进人才竞争力优势逐渐丧失，用人机制相对滞后，对人才积极性的发挥有负面影响的问题[54]。

（四）对口援藏制度改进路径问题研究

学者们针对对口援藏过程中存在的问题，提出了有针对性的对策建议。针对援藏过程中存在低效和浪费，以及财政援藏、项目援藏和干部援藏导致的援助依赖问题，靳薇建议项目援藏应更多地遵循经济规律，以较小的成本获取最大的效益；大力投资和经营人力资本；创新援助制度，培育西藏经济发展的增长点，提升西藏自我发展能力；制定援助法律，规范对口援藏各方行为方式[10]（P.289-300）。岳颂东认为西藏与支援方应采取相互参股的模式，由西藏出劳动力和土地，支援方出资金和技术，利用内地的帮助实现西藏发展[55]。

针对农牧民收益较少的问题，杨明洪、王磊等建议应从援藏资金与项目向民生倾斜、向农牧民倾斜的体制机制建设，广泛吸纳农牧民参与援藏项目建设，对口援藏资金与资源的统筹机制建设以及对口援藏法制化与规范化建设等四条途径入手，使得农牧民充分享受到援藏带来的益处，从而提升援藏的有效性[56-57]。王永莉建议对口援建的项目应该增强受援方的参与性管理，尤其是基层农牧民的参与[58]（P.138-142）。李中锋认为农牧民参与到援藏项目的决策、建设以及监督管理中来，有利于农牧民自我发展能力的提升[59]。

针对干部援藏期限较短的问题，孙勇建议从任前加强对援藏干部的培训工作，做到对西藏工作的战略性和全局性有最起码的认识[20]。薛晓毅从整个援藏的期限出发，认为援藏期限应改三年为五年，认为这样可以与国家干部的任期保持一致，目标也比较明确[53]。湖北省对口支援西藏山南地区第五批援藏干部黄其洲则认为援藏干部的工作理念需要更新[60]。需要改变传统的认为“只要干部在藏就是援藏、只要经济增长就是援藏，只要社会平稳就是援藏”的认知理念，要牢牢树立开拓创新、与时俱进的意识，形成长远发展、长治久安的观念。五、研究展望从目前的研究来看，学者们针对对口援藏的概念界定、理论依据及其存在的问题和走向做了比较深入的研究，虽然存在一些争议，但在某些方面存在共识，概括如下：第一，对口援藏为西藏经济发展和长治久安做出了巨大贡献，还将持续进行下去；第二，对口援藏的根本目的是提高西藏自我发展能力，但是这一目的目前还没实现；第三，对口援藏工作中，存在浪费、低效的问题，需要完善援藏的工作机制；第四，对口支援需要向对口合作转变，“输血”的同时，要更加注重“造血”；第五，援藏需要充分照顾农牧民的受益问题，以防止出现城乡收入差距过大的问题。

从上面的综述可以看出，学者们针对对口援藏的研究取得了一定的成果。现有研究主要集中在援藏的必要性，援藏的效益评估等，较少涉及援藏机制的运行以及援藏是否应该制度化、法制化，这包括援藏在什么条件下应该开展，怎么开展，达到什么标准可以退出等，较少考虑对口援藏与中央针对西藏的特殊优惠政策之间的协调问题；对对口援藏的效益评估更多采用个案分析，缺乏系统的援藏项目的调查以及数据分析，缺乏定量分析，难免出现以偏概全的问题；较少研究应采取什么方式使最广大的农牧民享受援藏带来的发展成果。此外，对对口援藏的理论研究范式比较零散，较少从理论层面解释援藏问题，也没有从计量的角度测度援藏的规模与提高农牧民收入和增加就业之间的关系。这就为进一步考察该问题提供了可能的研究方向。

透过对现有国内文献研究，笔者发现，对援藏问题研究，选择正确的恰当的视角至关重要，也关系到所得出的结论。笔者发现研究援藏问题可以从三个视角切入。一是从西藏自治区角度，研究对口援藏对西藏经济社会发展的影响，靳薇对此做了充分的研究。二是站在国家本位的视角，研究对口援藏对于国家一体化和均质化的影响，孙勇、杨明洪对此做了大量的研究。三是可以站在农牧民视角上，研究对口援藏对农牧民收入以及就业的影响，目前较少文献对此涉及。

就援藏工作而言，目前亟待解决的是怎样使农牧民充分受益的问题，也是比较紧迫、重要的问题。而从农牧民的视角切入研究对口援藏问题，可以借鉴发展经济学和制度经济学的理论分析工具和实证研究方法，分析对口援藏的运作机制及其演进变化的过程，进而分析援藏的进一步的走向。这可以从宏观、中观和微观三个方面来研究：

第一，从宏观层面上，运用发展经济学和制度变迁理论，分析对口援藏的缘起、演变以及经济增长效应，分析影响对口援藏的各种外部约束条件，比如国家宏观发展战略的选择、对西藏的发展战略的定位、以及对民族政策的制定等因素对对口援藏发展演进的约束，并重点分析六次西藏工作座谈会所确定的西藏发展定位对对口援藏的影响。

第二，从中观层面，可以利用博弈论方法来分析农牧民、西藏自治区政府、支援方政府以及中央政府等经济行为主体的博弈关系，重点研究建立一种什么样的机制使得农牧民受益较多，又能激发援受双方的积极性，进而揭示出政府在援藏过程中需界定行为边界。

第三，从微观层面上，可以通过田野调查和问卷调查，选择若干有代表性的对口援藏案例，这包括对对口援藏项目的调查，援藏干部的访谈等，来研究对口援藏工作的微观运行机制、存在的困难，考察个别地区的对口支援经验是否具有一般性，能否将个案经验推广到一般情况。

总之，我国正处于社会主义转轨的关键时期，西藏自治区处于经济社会发展的重要时期，对对口援藏演变的研究不仅能为对口援藏的进一步走向提供借鉴，而且还能丰富我国民族政策，甚至能丰富发展经济学和制度变迁的相关理论。

注释：

①2008年5月12日，汶川特大地震灾区的重建工作分别有全国19个省（直辖市）对口援建，援建时间为三年。援建结束后，除援建单位给受援单位留下少量物质、资金外，援建单位全部撤走。http：//news.sina.com.cn/c/2010-02-02/235219619453.shtml，2014年8月19日。

②1992年开始，国家在三峡库区移民工作中实施对口支援，到2012年，三峡库区地区生产总值4986亿元，人均29583元，扣除物价因素，分别比1992年增长了15.9倍和14.7倍。其中，2008-2012年为三峡库区引进资金总额1049亿元。参见国务院《全国对口支援三峡库区合作规划（2014-2020年）》（2014年8月26日公布）。

③从2005年起，国家对新疆南疆四地州和兵团在南疆的三个师实施对口支援，分别由北京等8省市和中国长江三峡工程开发总公司等15户国有重要骨干企业承担对口支援任务。2010年3月29日，中央在北京召开第一全国对口支援新疆工作会议，19个对口援疆省市被指派开展援疆工作。

④2008年10月，青海省向国务院上报了《关于对口支援青海藏区建议方案的请示》。北京、上海、天津、江苏、山东、浙江6个发达省市，对口支援青海玉树、果洛、黄南、海北、海南5个藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州；中央国家机关及中央企业对口支援青海藏区的33个县、市（含行委）。

⑤2012年4月，四川省委省政府启动实施省内对口援藏。

⑥潘久艳.全国援藏的经济学分析[M].成都：四川大学出版社，2009：18-19； 值得说明的是，该书作者是笔者曾经指导的博士研究生，笔者当时也没有对此问题认识清楚。

⑦见网址http：//topics.gmw.cn/node_56498.htm。

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