去产能困境与对策

陈朝哲

去产能 困境 对策 产能过剩

中国在改革开放以来，通过扩大投资来刺激经济，经历了三十年的高速发展，这也让中国如今的产能规模庞大。由于2008年金融危机的影响，欧美发达国家经济大幅下滑，需求萎靡，长期依靠外部需求为增长导向的中国产能行业的产量严重过剩，而产能过剩又影响到当前中国经济结构的转型升级。所以，中国经济要保持健康发展，必须坚决去产能。

实际上，过去产能过剩问题在中国经济快速发展的时候被掩盖了。由于有旺盛的外国需求和国内房地产投资的刺激，以量化生产为主的产业，生产的大量产品往往都能被市场吸收转化。而到现在，世界经济保持低迷，外部需求短期还是保持疲软状态，通过出口来转移过剩产能已经不现实。再加上现在国内房地产投资需求逐渐稳定，吸收这些过剩产能显得有心无力。当前，我国产能过剩问题突出，具体表现在：

（1）产能利用率持续偏低。参照欧美发达国家的评价标准，即产能是否过剩一般通过产能利用率来衡量，产能利用率低是产能过剩最直观的表现。当前，我国产能过剩主要集中在钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶五大行业。根据中国统计局资料显示，2016年我国五大产能过剩行业的产能利用率大约维持在50%到70%之间，而根据国际标准，正常产能利用率必须维持在79%到83%之间。这也意味着五大产能过剩行业如果按照国际标准，必须去除8%到35%的产能，才能维持正常产能利用率。

（2）生产者价格指数持续为负。生产者价格指数为负意味着中国内部需求不足，五大行业产能過剩问题严重。3行业盈利持续下降。产能过剩是因为供求不对等，产品价格只能下降，这直接导致企业利润的下滑。当前，我国行业利润下降最多的主要在于产能过剩的五大行业。

去产能困境

地方政府官员在多个层面与去产能工作存在利益上的冲突，这也导致了地方政府对于消灭产能过剩企业缺乏内在激励。而这些利益冲突主要体现在：

（1）地方政府官员往往身兼多职，不仅要维护好当地公共管理服务，而且要发展当地的经济，而经济发展的程度将作为官员能否升官的关键。在一些重点地区，过剩产能的企业往往是该地区经济的重要支柱，不仅占据当地很大的GDP比例，为当地政府提供可观的财政收入，而且承担了当地的一部分就业问题。尽管在当前产能过剩的形势下，这些企业对于当地的财政和就业仍然扮演了重要角色。地方政府往往担心短期内新产业发展不足以弥补产能过剩企业的作用，去产能工作将导致当地财政收支失衡和失业率上升。而且随着全国各地去产能工作的全面展开，一些地方政府相信随着其他地区产能的减少，市场供求可能达到均衡，因此仍然有不少地方政府采取观望的态度。然而，对于每个地区的过剩产能企业来说，去产能的意愿并不强烈，每一方都期望经济未来能回升，总需求旺盛，市场重新恢复往日活力。因此，追求利润最大化的企业只好继续开工生产，它们往往在亏损中煎熬，为了能在当前竞争激烈的市场中胜出，它们熬了再熬，产能过剩企业都不愿去产能，从而陷入了所谓的“囚徒困境”。

（2）当前国内外不确定因素增多，导致市场环境短期波动明显，这也导致了有些过剩产能企业的产品价格短期内出现上涨的现象，而这对当前地方政府开展的去产能工作可能产生干扰，有些地方政府甚至会对去产能产生误判。一方面，对于在中国产能严重过剩的五大行业来说，地方政府在清理这些过剩产能时，容易受到国际价格波动的影响，特别是当该产品短期内价格大幅上涨时，可能使地方政府认为这些过剩產品的价格在长期内的走势也会跟短期一样，呈上升趋势，进而产生侥幸心理，对去产能工作动力不足。另一方面，由于当前国家正全面开展去产能工作，一些过剩产能的产品可能会由于供需关系出现变化，导致短期内产品价格回升，出现了“回光返照”的假象，从而减少了地方政府削减过剩产能的动机，甚至会激励出新一轮的投资扩张，这将使资源配置效率下降和未来经济的进一步下滑。

（3）对于产能过剩的国企和民营企业来说，地方政府更偏好于国企。因为国企规模大，容易得到银行的贷款，在低融资成本下能很快成为资本密集型企业，生产出大量产品。相比民营企业，国企更能推动当地经济的发展和解决就业问题，但与此同时，由于国企的产能扩张过快，这也让国企成为当前产能过剩的重要推手。因此在当前去产能的形势下，必须把产能过剩的国企作为重点对象来处理。可是有些地方政府出于国企对当地GDP、财政收入和就业问题的贡献，往往对已经经营不善且效率低下的国企实施补贴和税收优惠，以此让这些产能过剩的国企继续经营，而这将导致市场资源配置效率的低下，经济结构无法升级。

去产能工作可能引发的风险

（1）债务风险及可能引发的金融风险。从目前来看，煤炭、钢铁、有色金属和水泥这四大过剩行业的有息负债存量就高达5.4万亿元，这包括银行贷款的2.8亿元，债券1.6亿元和信托1亿元。而产能过剩行业的债务相比较地方政府融资平台和房地产债务，具有盈利能力更差，负债率更高的特点。其中产能过剩行业的平均资产收益率仅为1.9%，负债率平均高达67%。所以当这些产能过剩的企业被兼并收购和破产重组时，债务问题往往很难应对。因此，产能过剩行业的贷款资产质量以及去产能引发的债务风险，这都可能让银行产生信用危机，一旦发生金融恐慌，后果不堪设想。

（2）失业风险及可能引发的社会风险。根据中国学者们估计，一旦去产能工作完全落实，最终将导致150万至300万人直接失业。同时去产能工作可能引发的间接失业风险和下岗转岗结构性失业所引起的社会风险。首先对于这些产能过剩行业来说，往往他们有很多的关联企业，假设这关联带动系数为1：2，那么去产能工作将间接导致300万

600万人失业，这将对中国的宏观经济产生很大的冲击。然后就是在这些过剩产能的行业来说，有一些劳动者的年龄偏大，而且还是家里的顶梁柱，上有父母要赡养，下有孩子要抚养，一旦失业，只能通过重新再就业培训，但由于文化水平等因素，找到另外的技术型工作难度不小，往往造成结构性失业，而这将可能引发出一定的社会风险。最后就是中国去产能行业的分布地区，主要在东北和华北地区，由于这些地区的经济发展水平不高，一旦去产能工作落实，当地政府将承担很大的财政收支压力和社会就业压力，如果这些地区的过剩产业去除，但新兴产业又无法接替，对这些地区的经

济持续发展和社会稳定将带来很大威胁。对策分析

当前我国经济下滑，国际市场又需求不振，产业的需求已经很难维持过去的高水平，从供给端去产能，优化经济结构成为了必经之路。但因为去产能工作遇到的困境与可能引发的风险，所以我们应该做好应对措施。具体有5点措施如下：

（1）在对待过剩产能企业去产能时，要具体问题具体分析。通过借鉴发达国家处理僵尸企业的经验和做法，对于那些能够兼并重组并实现效率提升、产业结构升级的产能过剩企业来说，地方政府要积极鼓励和引导这些企业兼并重组，尽量避免破产倒闭。这将有利于维持当地经济的稳定和就业问题。同时，政府可以适当的给与这些过剩产能企业补贴和税收优惠，鼓励有实力的上市企业通过增发股票、借壳上市等资本市场手段对过剩产能企业兼并重组。而对于那些兼并重组后也无法实现效率提升和产业结构升级的，不管是国企还是民营企业，应该果断让其破产关闭。这将有利于营造一个良好、有效率的市场竞争环境。

（2）政府适当扩大中央转岗安置基金规模。中国产能过剩的企业大多分布于东北和华北地区，而且这些企业对于当地的财政收入和就业影响甚大。地方政府在处理这些企业时，可能会引发短期内社会失业率上升的问题。因此，中央政府特定设立了以中央财政为主的中央转岗安置基金。尽管中央政府设立的这个中央转岗安置基金达1000亿元，但据学者们估算，去产能落实后导致的社会失业问题所需要的中央转岗安置基金达到1500亿到3000亿之间。考虑到当前中央政府财政收支也有压力，因此，中央政府可以考虑随着去产能的进行，有幅度的扩大中央转岗安置基金，促使这些产能过剩地区在去产能后能有效稳定当地失业问题。

（3）去产能后可能引发的金融风险，这也是我们最应该引起重视的。考虑到当前产能过剩行业的总体利润都偏低，平均负债率高，并且多数企业还与银行有借贷关系，在当前去产能工作的进行下，银行收到坏账的可能性很高，所可能引发的金融风险必须加以重视。因此，有必要采取以下措施应对：第一是要加快中央与地方资产管理公司的试点与推广工作。经过几十年的快速发展，中国的资本市场已经具备相当大的规模，而这主要体现在市场容量上和空间上。在过去15年里，随着中国资产证券化的迅速发展，通过对这些不良资产证券化，将有利于分散去产能所引发的金融风险，同时也有利于将债务处理成本有效降低。另外，对于去产能所引发的债务处理成本，不仅要有中央和地方政府来引导，而且還要加入商业银行和资产管理公司，四方联动共同处理产能过剩企业所遗留下的债务问题。考虑到地方资产管理公司更熟悉地方状况，建议可以将这些不良资产转给地方资产管理公司处理，这有利与提高处置效率。第二就是去產能所引发的债务问题，可以用债转股方式来处理。当前中国经济结构转型升级，金融机构可以借此良机改革升级，加快自己的混业经营，同时在时机成熟下，把债转股模式推广到信托公司等其他金融机构。

（4）要改革地方官员的政绩考核机制，切断地方政府追求GDP增长的政绩考核机制，阻止产能过剩循环式发生。对于干部考核机制要全面创新，缓解和消除地方政府对去产能工作和处置过剩产能企业可能存在的利益关联，而引发地方政府的不作为。同时要打破地方政府通过各种优惠条件招商引资扩大产能，而导致产能过剩问题加重，在中央政府去产能的要求下，又由于对未来产品价格上升，总体经济回暖存在侥幸心理，采取观望态度，甚至会继续通过各种优惠条件招商引资来扩大产能，从而陷入了一个死循环。通过推动官员考核机制由GDP导向转到效率导向，弱化对GDP的考核。减少地方政府对经济的不当干预，加快推进简政放权、深化政府投资机制改革，同时要设立相关部门监管，让地方政府充分发挥监督引导的基础管理工作，减少其直接参与经济运行。另外，中央政府的去产能目标要明确写入地方政府的任务要求，并且让地方政府定期报告，同时也作为政府官员政绩考核的关键一部分。

（5）去产能必须建立一个有序的退出机制。为避免短期内大批产能的退出引起社会动荡，应建立产能退出补偿机制，这主要用于失业人员的职工赔偿和再就业培训，同时要鼓励和引导下岗失业人员创业，以创业来带动其他人就业，一举多得。另外，社会保障制度建设也要跟上步伐，通过加大财政支出和扩大转移支付，有效拓宽社保基金的筹资渠道，扩大社会保障体系的覆盖范围，确保在去产能后失业员工能维持当地一般的生活水平，从而有助于削弱地方政府阻碍企业退出市场的动力。