网络舆情语境中地方政府治理能力的审视与提升

摘要：互联网社会，精准把握和科学利用网络舆情信息，恰当应对网络舆情，是地方政府治理能力现代化的重要体现。从消极应对走向积极预防，从单向治理走向共同治理，从片面封堵走向正面疏导，从被动回应走向主动引导，从偏激无序走向网络法治，是网络舆情语境下地方政府提升治理能力的路径选择。

关键词：网络舆情；地方政府；治理能力

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-5381（2016）04-0107-06

地方政府治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。互联网社会，网络舆情已经成为不容忽视的社情民意的“风向标”和社会情绪的“晴雨表”。精准把握和科学利用网络舆情信息，恰当应对网络舆情，是地方各级政府治理能力现代化的重要体现。

一、现实： 网络舆情挑战地方政府治理能力

随着互联网的广泛应用，网络舆情已经成为具有巨大影响力的社会力量，渗透到社会发展与日常生活的各个方面。这一方面为政府进行社会治理提供了条件，但另一方面也对地方政府的理政能力提出了严峻挑战。

（一）虚拟与现实互动——网络舆情使政府治理的政治生态环境发生了新变化

当今社会发展的一个重要特征就是虚拟社会与现实社会互相影响、互为作用。网络舆情是虚拟社会空间的舆论表现形式，但其折射的却是现实的社会情态。当下的中国正处于社会转型期，急剧的社会变革使得社会矛盾不断凸显，社会利益冲突事件频繁发生。同时，随着社会的开放程度不断加大，民众参与管理的热情不断被激发，越来越多的民众渴望通过言论表达自己的观点，实现自身的利益诉求。但是，现实社会中民众表达意愿、诉求利益的渠道较少，难以满足民众参与管理的需求。而互联网的便捷性和开放性正好为民众的这一需求创造了条件，这就使得互联网顺理成章成为民意诉求主要平台。澎湃汹涌的网络舆情就是这种社会现实问题在网络上的反映。同时，网络舆情又反过来影响现实社会。网络舆情具有极强的渗透性和集群效应，它能够使不同层级、毫无联系的个体共同参与一件事情的讨论，形成强大的舆论场，也能够把分散在不同地区、不同领域的力量聚合成一个同仇敌忾的集体，爆发出巨大的社会能量。网络舆情这种强大的舆论力量对中国社会的影响具有深刻性、广泛性，并且已成为常态，这让其他的舆论平台望尘莫及。这种虚拟与现实的互动，正成为中国社会重要的政治生态，正在改变着中国的社会舆论生成机制，正在影响着社会公众的政治参与空间和社会生活方式，无疑使政府治理的社会生态环境发生了新变化。政府要实现治理能力的现代化就必须正视新环境，认识新环境，主动适应新环境，积极引领新环境。

（二）公众话语权回归——网络舆情对政府治理理念和治理方式提出了新挑战

在网络舆情的语境中，我国公共行政已经进入到“传媒聚光灯和大众麦克风时代”。任何一个网民都有机会成为网络信息的发布者，并且可以通过各种网络平台，即时发表意见，民意表达越来越畅通。据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的数据，截至2015年12月，我国网民数量达到了688亿，互联网普及率为503%。[1]对互联网的应用也已经从原来主要对信息获取转向互动参与，信息发布已经不再是政府的专利，民众也不再限于作为决策的被动接受者的角色。原来国家对媒体的绝对控制权受到了冲击，“精英阶层”对话语的垄断在某种程度上被打破，社会公众开始主动利用新媒体进行网络表达，网络民众的“话语权”不断增强，“干预力”不断提升。从湖北“邓玉娇案”到“7.23动车追尾事故”，从郭美美事件到“东方之星”沉船事件，大量普通公民通过网络积极主动地表达自己的观点，参与公共事件的讨论，影响决策、参与决策，成为参与政府治理中一股不可忽视的“软力量”。这些新变化必然对政府的治理理念和治理方式提出新的要求。政府不再是唯一的治理主体，网民的声音往往能够引发社会的共鸣和共振，政府过去的“统治”、“管理”的理念和单向的治理方式显然已经不能适应网络社会的特点。如何把民众纳入治理主体，完善合作治理机制，真正体现以民为本、主权在民，如何根据网络舆情特点，把握网络民意精髓，甄别网络民意真伪，顺应网络民意诉求，保障民众的知情权、参与权，是政府进行网络治理的核心挑战。

（三）关注公权力运用——网络舆情对政府的自身素质和治理能力提出新要求

在我国，网络舆情的兴奋点很多，但是对政府行为的监督绝对是网络舆情关注的重要内容。据人民网舆情监测室统计，2012年反腐倡廉类舆情事件占比很大（23%）；[2]2013年，吏治反腐话题依然火爆；2014年，网络舆情总体热度有所下降，但涉政事件依然被人民所关注。公共管理、吏治反腐、军事外交等领域的舆情事件多由党政部门引发和主导，超过一半的热点事件都属于这些领域。[3]

管理视界艾春香：网络舆情语境中地方政府治理能力的审视与提升网络舆情对政府行为的关注，提升了公民社会对公权力监督的力量，使得政府行为被置于广大公众的监督之下，政府变成了“透明鱼缸中的金鱼”。一方面起到了从正面推动政府解决问题的积极作用。比如湖北的邓玉娇案、陕西“表哥”杨达才案、国家发改委副主任刘铁男案、庆安警察枪击案等，都是在网民的爆料、围观、督促下，真相一点点被揭露，案情一层层被剥开，彰显了网民的力量，网络对权力的监督渐成常态。另一方面，网络舆情的特性也容易放大政府的瑕疵行为。面对网络舆情，一旦应对不当，必然产生“次生灾害”，不仅影响社会稳定，而且严重损害政府公信力，这就对政府自身素质和治理能力提出了更高的要求。如何应对复杂多变的网络舆情，提高网络执政能力，增强政府存在的合法性和行为的有效性；如何自觉接受民众监督，依法依规向民众提供最新、最快、最全的真实信息，并引导舆论，掌握主动，维护社会秩序稳定，维护政府公信力，就成为各级政府面临的新课题和新考验。

（四）情绪化表达倾向——网络舆情对政府网络治理的规范性提出新命题

互联网具有匿名性和发表言论的自由性，“在互联网这个独立的空间中，任何人在任何地点都可以自由的表达其观点无论这种观点多么奇异，都不必担心受到压制而被迫保持沉默或者一致”[4]。互联网的这种特性使得多数网民会自然地表达自己的真实观点，反映自己的真实情绪，为政府更好地把握社会舆情提供了新的途径。但也正是由于发言者身份的隐蔽性和网络的随意性，使其道德责任、规范自我行为的能力减弱，网络也因此成为一些网民发泄情绪的空间。同时，“由于网络舆论变动速度很快，从发酵、升温到大规模扩散可在短时间内完成，人们几乎来不及冷静思考、深入分析就仓促发表意见”[5]，使得网络舆情时常感性大于理性。特别是一些“肆意性”的议题设置，更容易造成舆论的混乱。而网民又是“以群际异质化、群内同质化的特点聚集，志同道合的网民群体会出现严重的‘群体极化倾向。这种倾向表现为：网民一开始即有某些偏向，在网上通过交流后，往往会形成极端的观点”[6]，从而对社会舆论有较大的负面影响，进而扰乱社会秩序和社会稳定。2012年的“周克华案”就是“群体极化”现象比较典型的表现。“周克华案”中网民过于情绪化的舆论，使得媒体的报道不断偏离事件本身，并最终发展成一起严重的网络群体性事件。此外，“人肉搜索”的滥用、“网上审判”、“网络水军”等现象的出现，也都会扰乱视听，影响政府权力的正常行使。因此，如何提高政府对网络舆情的引导和管控能力，促使网民行为趋向理性化和规范化，同时又不失其反映社情民意和网络监督的作用，就构成了对地方政府网络治理规范性能力的挑战。

二、透视：网络舆情语境下地方政府治理能力缺失的表现

面对新的挑战，不少地方政府通过学习实践，网络舆情治理能力及水平已有很大提高。“2014年，近四成网络舆论热点得到涉事主体回应，相较2013年，涉事主体无回应的现象显著减少，回应也从追求回应速度转向兼顾回应节奏上，相关回应能够在一周内完成。回应方式方面，以接受记者采访最多，占比达48.2%，通过官方网站及微博等网络形式回应的涨幅明显”[7]。但是从实践中看，地方政府在网络舆情中的能力体现还存在着不尽人意的地方，还有较大的改进空间。

（一）网络治理意识不强——漠视网络民意诉求现象依然存在

一些地方政府漠视网络时代政治生态的变化，对网络治理主体多元化的现实还不太适应，对网民日益增强的参与社会治理的要求回应不力。他们不是积极主动地去关注舆情、听取民声、顺应民意、吸取民智，而是自觉或不自觉地采用排斥社会参与的权力机制来回避网络民意诉求。2013年1月7日，网曝河南一县政府网站面对600多封内容各异的民众来信，全是“您好，我们会尽快为您处理的”的“万能回复”，回复时间均为2012年9月18日。此举被网友质疑相关部门“敷衍民意”、“无视群众”，直接引发网络负面舆情。而大量政府“僵尸”网站的存在为这一现象提供了注脚。地方政府网站存在的“不及时、不准确、不回应、不实用”等问题，成功堵塞了网民参与社会治理的渠道。在这种情况下，一旦有负面舆情出现，政府也难以及时发现。当然，也有的地方政府部门对网络舆情“高度重视”，但又存在另外一种现象，即本末倒置——应付舆情成为目的，而忽视问题本身。他们把网络舆情当成了望哨，一旦发现舆论对自己不利就迅速采取措施，攻关媒体，删帖灌水，组织灭火，封堵舆论。2013年7月，林州警察甩婴案在网络爆出，林州警方施展“按下”功夫，使得案件本身在林州当地被隐蔽近一月之久，最后实在纸包不住火了，才开始引起重视。2015年4月，网络媒体爆出湖南岳阳临湘市市长涉嫌吸毒被抓的消息，当地官方不但没有真诚回应，还抛出“身体不适”、“请假”等托辞以为搪塞。如此种种，最终都推动网络舆情一步步走向高潮。

（二）网络治理思路不清——习惯运用传统思维方式对待网络舆论

一些地方政府缺乏现代媒体意识和新闻执政理念，不习惯来自网民的直面监督，喜欢运用传统的思维方式和工作方式来对待网络舆情。比如，有些地方政府奉行一贯的行政思维，对网络上的一些言论过于敏感，把开展网上舆论斗争、维稳与回应民意关切对立起来，有的甚至把群众在网络上的牢骚话上升到敌我矛盾的高度，进而采取极端的手段去解决。如此简单粗暴的工作思路，构成了一些地方政府提升网络时代社会治理能力的一大瓶颈。运用这种思维方式不仅不能解决问题、团结群众，反而容易激化矛盾，促使网络舆情事件不断升级，甚至引发新的舆情危机。也有的地方政府存在惰性思维，缺乏同网络媒体打交道的主动意识，在网络舆情面前三缄其口，信奉“身正不怕影斜”，任由事态发展。这种一味的沉默，也不利于问题的解决和事态的平息。不理不睬必然激发人们的猜疑心理，给人们提供想象的空间和谣言传播的可能，最终会“小事拖大，大事拖炸”。在“7-23动车特别重大事故”引发的重大的网络舆情中，有关部门没有及时运用重要的网络信息传播平台，一直没有开辟权威的信息发布窗口，对于网络广泛流传的一些流言、质疑，也没有及时、准确地做出解释、回应，这种“不闻、不问、不说”的“三不”态度致使一些未经证实的信息在事件处理过程中造成了极坏的影响。2015年5月的庆安枪击案，开枪民警本是一次正当履行职务的行为，但当地政府的被动回应和遮遮掩掩的借口，使得铺天盖地的质疑声充斥网络，最终演变成一波三折的舆论事件。

（三）网络治理能力不够——缺乏网络媒体素养和网络舆情应对技巧

虽然网络日益普及，大多数地方官员应对网络舆情的能力显著提高，但仍有少数地方干部不重视网络技术的学习和运用，缺乏网络媒体素养，在面对网络舆情事件时不知所措，陷入“老办法不管用，新办法不会用”的尴尬，不会应对、不敢应对、胡乱应对的现象也就在所难免。一是反应滞后，错失时机，丧失舆论引导的主动权。2015年3月26日的广东区伯嫖娼案中，从4月2日区伯喊冤直到8日，近一周的时间里长沙警方迟迟不做正面回应，导致舆论对此案件的质疑持续升温，负面舆情不断发酵。二是网上正面宣传不能适应网民多样化、个性化、多变性的特点，缺少与网民的沟通互动，习惯于“官腔官调”，不善于“网言网语”，甚至出现“雷人雷语”，胡言乱语，从而灭“火”不成反而惹火烧身。2011年铁道部新闻发言人王勇平面对媒体质疑掩埋车体一事时的“至于你信不信，我反正是信了”的回应，2015年2月河南一科长在办事大厅里翘腿嗑瓜子，官方回应“他有病”……这些不当言辞，都引起网民的强烈不满，直接诱发了网络舆论批评热潮。三是为应对而应对，在真相没有调查清楚前，就仓促发布结论，转移舆论焦点，在真相大白后，政府面临的往往是尴尬、难堪及网民更为强烈的谴责和追究。2013年中储粮大火案，关于火灾造成的损失先后公布有四组数字，从损失过亿到损失近亿再到损失8000万最后到损失300万，四组数字差额不可谓不大，为媒体和网民质疑提供了想象空间。

三、行动：网络舆情语境下提升地方政府治理能力的路径选择

（一）加强地方政府自身建设——从消极应对走向积极预防

对于地方政府而言，与处置网络舆情相比，积极防患于未然更是一种正确的态度和恰当的选择。“预防往往比处置面对的政治风险要小，投入的综合成本要低”，所以积极从正面进行引导，预防网络负面舆情的发生，应该成为是地方政府的必修课。

防患于未然必须加强地方政府的自身建设。一要加强民主法治建设，增强尊重公民权利的意识。从某种意义上说，地方政府应对网络舆情需要学习一些操作层面上的处置方式与应对技巧，但是更重要的还是要加强自身建设，增强依法行政的能力，强化尊重公民权利的意识。如果地方政府能够把尊重公民的知情权、参与权与监督权制度化，并且内化为意识自觉，那么，必然会降低负面舆情发生的几率。即使出现负面舆情，地方政府也必然会积极主动对事件展开调查，公平公正地对事件做出处理。二要端正权力观念，真切关怀民众权益。政府的瑕疵行为往往是导致负面舆情发生的诱因。防止负面舆情，不能仅靠事后的被动应对，而是要从现实根源入手，建立事前防御。所以政府部门必须要树立正确的权力观，用“三严三实”的标准要求自己，如果政府部门能够切实做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，其公信力自然会得到提升，舆论空间也会风平浪静，即便出现一些捕风捉影的舆论，也会不攻自破。三要加强政府官员对网络舆情重要性的认识，提高领导干部对网络舆情的政治敏感度。四要加强政府官员网络媒体素养的培训力度，提高政府官员同网络媒体打交道的能力，促使各级干部学会“善待媒体、善用媒体、善管媒体”，当出现网络热点事件时，快速反应，及时处置。

（二）建立网络合作治理机制——从单向管理走向共同治理

互联网时代，网络已经成为广大民众表达利益诉求，进行利益博弈，甚至对政府进行监督的重要渠道，同时也是政府了解民情、汇聚民智、开发民力的重要途径，在沟通政府与民众方面的作用不可小觑。所以，政府必须摒弃过去那种由政府单向治理的思维模式，要建立网络政治沟通机制，把网民纳入治理主体，通过与广大网民的通力合作推进共同治理。正如习近平总书记在第二届世界互联网大会上所指出的，网络空间治理“应该坚持多边参与、多方参与，由大家商量着办，发挥政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间机构、公民个人等各个主体作用”[8]。政府各职能部门应加强网站建设，整顿“僵尸”网站，切实让政府网站发挥应有的作用；要建立网络舆情工作制度，对网民的意见、建议、投诉等要及时受理、反馈，建立完善的工作机制，畅通社情民意的反映渠道；要完善政府信息公开机制，构建及时、准确、公开、透明的信息发布平台，充分尊重公众的知情权和参与权；要积极以新媒体这种便捷的方式与群众进行即时交流与沟通，使得党和政府的各项政策在制定过程中能够通过网络征询各个阶层、不同利益群体的意见，从而形成政府和民众互信、互动、共建、共治的政治沟通机制，构建出网络新型治理范式。这是互联网时代提高地方政府治理能力的重要内容。

（三）完善网络舆情应急管理机制——从片面封堵走向正面疏导

对于网络舆情危机事件，封堵压制不仅无助于问题的解决，反而还会推进矛盾进一步激化。所以完善网络舆情应急管理机制，从正面疏导网民情绪，引导舆情走向，是提高地方政府网络舆情治理能力的重要措施。一是要建立网络敏感话题的预判预警机制。地方政府应加强对网络的监测，对于一些敏感和有争议的话题，应引入预警系统，迅速收集舆情信息，掌握议题发展方向，及时进行引导调整，降低由一般舆情事件发展为网络群体性事件的概率。二要建立负面舆情的快速反应机制。负面舆情事件最考验地方政府的治理能力。负面舆情往往是突发性的，而且传播速度极快，所以，舆情发生后地方政府一定要快速应对，抓住“第一时间”。要坚持在第一时间发布正确的权威消息，满足媒体在舆情发生后的信息“饥渴”。要掌握信息发布的主动权，控制局面，稳定公众情绪，及时澄清谣言，引导舆论朝着有利于事件处理的方向发展。2015年6月1日“东方之星”沉船事故发生后，从中央到地方政府都做到了快速反应，在全力救援的同时，媒体平台第一时间全覆盖，确保了信息及时、准确、客观和全面，极大地提升了公众对事件的了解程度，强化了权威声音，掌握了舆论主动权，有效防止了谣言的传播。三要完善危机处理机制。舆情应对的核心是能够科学有效地处置。实事求是、公开透明是舆情处置的重要原则。舆情发生后，地方政府应切忌压制媒体报道，删除网友言论，更不能采用威胁、恐吓、拘捕等暴力手段对待网民，而是应该主动、公开、全面、真诚地回应公众质疑，高频次、多渠道发布事件有关信息，主动把事情真相告诉公众比被动说出真相更能维护政府的公信力。同时，要注意做到规范有序，科学适度。舆情处置必须按照法律法规和政策办事，进行规范引导，还应该考虑到民众的情绪和社会的认知，妥善处理合法性和合理性的关系，在不违背法律原则的前提下，适度照顾舆论情绪，引导事件由情绪化泄愤到理性化解决，以实现法律效果和社会效果的统一。四要建立责任追究机制。网络负面舆情事件的发生，有时与当地政府及其官员工作失误有关，在这种情况下，政府应坦诚承认自己的失误，虚心接受公众的评判，以取得社会公众的凉解和支持。同时，必须倾听民意，在事实清楚、责任明确的前提下，迅速、果断地与部分责任人“切割”，使责任人得到应有的惩处，并把处理结果及时告知公众。

（四）构建网络舆论引导机制——从被动回应走向主动引导

在突发网络舆情的处置中，政府进行正面舆论引导非常重要。地方政府及其掌握的网络媒体应充分发挥舆论引导作用，维护正确的网络舆论导向。一要构建主流舆论引导圈，加强网络话语权。一方面要通过“网络新闻发言人”及时、主动、准确地发布权威信息影响舆论，让正面舆论成为社会主流舆论。另一方面要培育“网络意见领袖”。根据传播学规律，“意见领袖”是舆论传播的重要角色，网络“意见领袖”对于网民的影响力不可小视。在网络舆情的处置中，通过网络“意见领袖”有见地、有代表的言论，辨明事实真相，阻止流言蜚语，是把握舆论正确导向的重要途径。同时，各级地方政府也要主动抢占网络舆论阵地，积极推行微博、微信、微视“三微”战略，把握舆论主动权，放大网上正能量。二要提升网络社会领导力。网络领导力不是指政府单方面的领导，而是政府与社会、政府与民众共同参与的治理，回应互动的治理、公平公开的治理，是多元主体的共建、共治和共享，政府要提升领导力就要学会与网民打交道，“从网民中来，到网民中去”，要学会运用“网言网语”与广大网民进行沟通交流，赢得网民的认同感，增强网络舆论引导的有效性。三要充分发挥当地媒体传播功效。地方媒体在当地民众中的影响力毋庸置疑，而地方政府与当地媒体关系相对密切，所以在网络舆情事件发生后，地方政府要善于并充分发挥当地媒体的作用，可以第一时间调动当地媒体资源进行信息发布，抢占话语权的同时实现与民意对接。

（五）推进网络空间法治化——从偏激无序走向理性规范

网络不是法外之地，虚拟世界与现实世界一样要受法律约束和监督。网民在网络中有行使自由和民主的权利，但绝不能随心所欲、为所欲为，不能超越法律许可范围和违背基本的道德准则来行事。网络舆情中，一些网民情绪化的超越法律和基本道德界限的言论往往给社会造成严重负面影响，影响到社会的和谐与稳定。所以，要推动网络的健康发展、有序运行，就必须加强网络法治建设，推进网络空间法治化。十八届四中全会特别指出，要加强网络空间法治建设，完善网络信息服务法律法规，完善网络安全保护法律法规，依法规范和治理网络行为。地方政府要提高网络治理能力，就必须贯彻落实好十八届四中全会精神，依法办网，依法治网。特别是在处置网络舆情的时候，一定要用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定。一方面，要切实保护网民的利益诉求和言论表达的权利和自由，另一方面更要依法打击网络暴恐、网络谣言、网络赌博、网络色情等违法犯罪行为，充分利用网络平台弘扬主旋律、传播正能量，引导网民依法、规范、有序和理性上网，努力把互联网打造成弘扬主旋律、激发正能量的舆论阵地。

当然，网络空间法治化并不是官对民的管治，而是官民共治、官民同治。网民是整个网络空间治理的主人翁和主力军。良好的网络法治环境，离不开网民的有序参与。“有文明的网络素养”和“有守法的行为习惯”的网民对于构建良好的网络空间至关重要。所以，网络空间治理必须要培育“中国好网民”，调动网民的积极性，吸引更多的网民参与进来，共同打击网络违法犯罪行为。只有政府和网民协同一致，才能推动网络空间法治化更快落地，共同建设运行有序、文化繁荣、生态良好、空间清朗的网络，努力为实现“中国梦”营造健康发展的网络环境。

参考文献：

[1]中国互联网络信息中心.2015年第37次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].（2016-01-22）[2016-01-30].http：//www.199it.com/archives/432626.html.

[2]刘鹏飞，卢永春.2012年微博舆情发展态势分析报告[EB/OL].（2013-06-25）[2016-02-02]. http：//yuqing.people.com.cn/n/2013/0625/c210118-21967023-2.html.

[3]中国传媒大学互联网信息研究院.2014年网络热点舆情[EB/OL].（2014-12-31）[2016-02-05].http：//yuqing.people.com.cn/n/2014/1231/c354318-26306123.html.

[4]刘吉，金吾伦，等.千年警醒：信息化与知识经济[M].北京：社会科学文献出版社，1998：278.

[5]柯缇祖.网络舆论：民意的“自由市场”？[J].人民日报：海外版，2011-09-02（7）.

[6]郭光华.网络舆论主体的“群体极化”倾向[J].湖南师范大学学报，2004（6）.

[7]李未柠.中国开始进入互联网“新常态”[EB/OL].（2014-12-25）[2016-02-10]. http：//news.xinhuanet.com/newmedia/2014-12/25/c_1113781011.htm.

[8]习近平在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话[EB/OL].（2015-12-16）[2016-01-30].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/16/c_1117481089.htm.

责任编辑：孔九莉