法治背景下的教育投资项目管理

夏红梅

【摘 要】依法治国在教育领域最核心、最本质的要求是依法治教。在教育投资领域，将法治思维和方法贯穿至投资项目全过程尤为重要。X单位系省级教育行政部门直属事业单位，该单位自成立以来，通过资本运作，成功投资参与举办了多所民办高校，并授权管理部分教育资产。本文以X单位为依托，着重分析了其投资项目现状，面临的问题，并对如何运用法治思维和方法化解项目管理困境提出参考意见，力争为其他企事业单位从事教育投资提供可借鉴的经验。

【关键词】法治 ；教育；投资项目

党的十八届四中全审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是新形势下全面推进依法治国的纲领性文献，掀开了“全面推进依法治国”的崭新一页。依法治国在教育领域最核心、最本质的要求是依法治教，其第一要义是以法治思维和法治方式深入推进教育综合改革。2014年11月，教育部党组印发了《中共教育部党组关于认真学习贯彻党的十八届四中全会精神的通知》（教党〔2014〕45号），要求各地教育部门和学校要统一思想，深化对依法治国重要意义和实现路径的认识，将《决定》要求落实到教育改革发展的实践中；同年12月，江苏省印发了《省委教育工委省教育厅关于认真学习贯彻党的十八届四中全会精神的通知》（苏教法〔2014〕11号），要求“全省教育系统要按照依法治国的总体要求，强化法治理念，加强法治能力建设，全面推进依法治教、依法治校、依法行政，促进教育治理体系和治理能力现代化。”

无论从国家层面，还是从教育行政主管部门，都要求以法治思维和法治方式推进教育改革，以法治程序凝聚共识，在法治护航下完善制度与程序，健全教育依法决策机制，运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中的突出矛盾和问题，让法治精神渗透在各项具体改革领域里，让教育改革走在法治的轨道上。

X单位系省级教育行政部门直属事业单位，其业务范围涵盖教育投资、项目管理、教育投资体制改革研究等。当前，在立足于依法治国、依法治教的背景下，X单位不断强化法治理念，进一步依法依规管理已有投资项目，单位事业取得了长足的发展。

一、X单位现有投资项目的管理情况

X单位自成立以来，在上级主管部门的领导和支持下，积极探索教育投融资体制改革创新，克服重重困难，先后参与举办了2所高等职业技术学院（S民办高职院及Y高职院），1所民办本科院校。同时，积极响应省级政府部门提出的教育国际化战略，开展海外投资项目，成立教育投资有限公司，收购加拿大当地房产，为建立某省在北美的海外教育基地创造条件。

1.投资项目管理现状及成效

（1）筹建S民办高职院

2002年经省级政府部门研究决定，将某高校附属幼儿师范学校资产与X单位资产合并，并由X单位运作，以某高校附属幼儿师范学校资产为投入，吸引社会资金参与，成立民办股份制高职院。通过资本运作，X单位牵头，引进两家战略投资者，共同投资举办S民办高职院，学院落户在南京某大学城，占地面积近600亩。截止2014年，学院办学规模一直稳定在6000—7000人之间，历届毕业生就业率均达98%以上，在快速发展中取得了令人瞩目的成绩，赢得了良好的社会声誉。

（2）多渠道筹资建设Y高职院

2002年，经上级教育行政部门研究，将无锡某工业学校和某区职教中心、电大合并组建Y高职院。其中，某区职教中心、电大资产为W公司所有，某工业学校资产由X单位代为管理。2002年4月28日，X单位与W公司正式签订联合组建Y公办高职院的协议。学院进行股份制办学，实行董事会领导下的院长负责制，并进行新的管理体制和运行机制改革试点。

在办学过程中，X单位努力化解学校整合过程中的各种矛盾和问题，积极探索股份制办学体制改革，在办学体制上取得新突破；不断深化人事分配制度改革，按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优录取”的原则，实行全员聘用制，真正实现了股份制试点学校内部人事分配制度改革的实质性突破。

但由于缺乏推进改革的相关配套政策和措施，2008年， Y高职院不再实行董事会领导下的院长负责制，现学院已完全恢复公办院校的领导体制和机制，但与W公司（现该公司已为X单位下属公司）的产权关系尚待厘清。

（3）参与举办C理工学院

C理工学院前身为Q民办高职院，是经省级政府部门批准创建、教育部备案的全日制民办普通高等职业院校。2012年6月，X单位与某公司签订《合作办学协议》，共同举办Q民办高职院。

参与学院办学后，X单位积极帮助学院完成了以下几件大事：一是完成事业法人登记。2013年4月，Q民办高职院获得国家事业单位登记管理局颁发的《中华人民共和国事业单位法人证书》，成为江苏省民办高校中首批事业单位法人学校。二是完成资产全部过户到学院名下的工作。三是帮助学院成功升本。千方百计筹措资金，加速改善辦学条件，积极为升本创造条件。2014年5月16日，教育部正式批准Q民办高职院升格为C理工学院。学院升格后，成为南通第二所本科院校。目前，学院各项工作均已步入良性发展轨道。

（4）成立公司收购境外房产，为建立江苏北美教育基地打下基础

为贯彻省级政府部门提出的教育国际化战略，建立海外教育基地，经商务部批准，X单位与中国江苏国际经济技术公司合作，共同出资在加拿大注册成立公司。2007年，公司通成功收购加拿大某国际学院房地产，创建了江苏省在北美的教育培训基地。该基地的建成是江苏教育实施“走出去”国际化战略的重要成果，既为省内大中小学生留学北美开辟了安全通道，又为参加国际合作培训的教师提供了良好的学习和生活环境。经过多年的运作，该教育基地总体风险可控，但其管理体制仍有待进一步完善。

目前，上述4个投资项目发展势态良好：S民办高职院是受权进行股份制办学体制创新的开始，为民办高校实行股份制办学提供了新鲜经验；Y高职院创建初期实行公有民营运作机制，国有资产投资，采用民办机制管理，虽然因缺乏改革的配套政策，学院最终恢复公办体制，但改革的艰辛历程为X单位今后工作开展积累了宝贵经验；加拿大项目是江苏省乃至全国实施教育走出去战略的开端，至今已取得了令人满意的社会效益和经济效益，已成为中加教育国际合作的一面旗帜；C理工学院是江苏省民办高校中首批事业单位法人学校，为地方经验上升为国家政策和制度提供了实践支撑。

2.项目管理中存在的不足

办学体制和教育投融资体制改革具有很强的探索性，没有现成经验可以借鉴，虽然所投资项目取得一定成效，但在摸索前进的道路上也遇到很多困难，存在一些不足，具体如下：

（1）个别项目的法人治理结构有待进一步健全。

加拿大北美教育基地应为董事会领导下的经理负责制，建立董事会、监事会和经营管理层之间各负其责、规范运作、相互制衡的法人治理结构，其中董事会是决策机构。由于地域及其他原因，尚未成立监事会，未委派财务等关键岗位人员入驻。一定程度影响了学院重大事项的决策效率，也对X单位管理境外国有资产造成一定困难。

（2）参股院校需加快建立现代大学制度。

国务院于2014年6月印发的《關于加快发展现代职业教育的决定》中提出“要激发职业教育办学活力。引导社会各界特别是行业企业积极支持和投身职业教育，激发学校发展活力，完善现代学校制度”。建设现代学校制度要求实现政府与学校之间、学校与社会之间，以及学校内部的依法治理，使学校真正成为独立办学主体，实现依法自主发展和自我监督。

X单位投资举办的学院在创建之初就制定了的章程，但在建设系统全面的制度体系等方面仍有待加强。在管理过程中要进一步尊重和保障师生的合法权益。要以学生的发展为核心来构建校内制度，强调学校利益相关者在制度构建和发展中的作用，提高制度的完整性和动态性。结合学院实际情况，通过内部治理，走特色引领，差异化竞争的发展道路，不断提高教育教学质量。

（3）依法、依规处理遗留问题的能力需要提升。

Y高职院虽然已经完全恢复公办，但与X单位下属W公司的产权关系问题尚未理顺。从推进学校按照公办机制持续健康发展出发，尽快厘清W公司与学校之间的产权关系很有必要。X单位应本着更好促进学院与单位事业发展的态度，坚持依法、依规办事，妥善解决产权归属和资源有效利用等问题。

二、依法治教环境下的投资项目管理

根据X单位投资项目管理现状和发展中遇到的困难，建议从以下方面入手加强投资项目管理：

1.依法依规管理，完善法人治理结构

2014年，国务院下发了《关于进一步做好境外投资工作的若干意见》（国发[2014]9号），文件要求“境内投资主体要加强对其境外企业或机构的监督和管理，健全内部风险防控机制，防范境外经营风险。建立健全境外国有资产监督管理制度、经营业绩考核制度以及责任追究制度，确保国有资产保值增值，防止国有资产流失”。对境外投资的项目，X单位应履行出资人义务，切实做好项目后期管理工作。

（1）健全法人治理结构。健全加拿大北美教育基地监事会、经营管理层，并明确各自的权责，以此形成决策机构、监督机构和执行层之间既相互制衡又相互协调的权力运行机制。实现董事会对境外投资项目的有效控制和对经营管理层的有效监督。

（2）建立健全激励机制和约束机制。调动驻外经营者的积极性，探索建立近期与中长期相结合的激励机制，强化对经营者的监督考核，对学院经营管理层实行年度预算指标考核和任期经营责任考核，薪酬收入与绩效考核挂钩，激发内在动力，形成长效机制。

（3）健全监督机制。强化财务核算、审计监督等工作，加强对境外资产运营的事前、事中、事后控制。建立的信息披露制度，以确保信息的真实性和准确性，规范海外教育基地经营管理活动，促使国有资产保值增值。

2.强化法治观念，切实做好依法治校

全面推进依法治校，是贯彻落实十八届四中全会精神的必然要求，是依法治国总体布局的重要环节；从教育内部来看，要实现教育现代化目标，推进教育治理体系和治理能力现代化，建立现代学校制度，都离不开依法治校；从学校层面来看，依法治校就是立规矩、守规矩，让学校各项事务运行在法治轨道上。

一是要加强章程建设，建立依法办学的制度体系。章程是学校的“宪法”和“权利保护法”，X单位要积极引导投资学校认真对待大学章程，营造尊重章程的信念和意识，养成法治理念和法律规则意识。引导投资院校以章程建设为抓手推进学校整体改革，完善内部治理结构，真正实现照章自主办学。二是要健全校内重大事项集体决策机制，完善决策程序，推进决策的科学化、民主化、法治化。对有关学校发展方向、教育教学改革和师生切身利益的重大问题，要按照有关规定，进行合法性、可行性和可控性评估，确保相关决策有利于学校发展。

3.学法懂法，妥善处理投资项目遗留问题

在处理与Y高职院产权关系问题方面，要认真研究《物权法》及相关政策文件。《物权法》第16条、第17条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”。《江苏省省级事业单位出资企业国有资产管理暂行办法》（苏财规[2014]23号）第五条规定：“省级事业单位对其出资企业依法行使股东权利，履行股东义务，承担国有资产保值增值责任，防止国有资产损失”；第七条规定：“出资企业依法享有经营自主权，以经济效益为中心，不断增强核心竞争力，实现可持续发展。”

X单位要依据上述法律法规妥善处理历史遗留问题。在学法用法的同时，本着尊重历史、促进事业发展的原则，与Y学院共同寻找切实可行的资产处置方案。

教育是民族振兴之基。随着法治思维和法治方式的不断确立，教育治理体系和治理能力现代化的不断推进，教育改革发展必须循着法治的轨道前行。用法治理念和法治方式管理投资项目，才能保证项目有序进行，降低管理成本，提高运营效益，有效化解和处理发展中遇到的难题，达到事半功倍的效果。

参考文献：

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；

[2]《中共教育部党组关于认真学习贯彻党的十八届四中全会精神的通知》（教党〔2014〕45号）2014年11月；

[3]《江苏省委教育工委省教育厅关于认真学习贯彻党的十八届四中全会精神的通知》（苏教法〔2014〕11号）；

[4]《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》 2014年6月；

[5]《物权法》；

[6]《江苏省省级事业单位出资企业国有资产管理暂行办法》（苏财规[2014]23号）.

[7]对X单位调研收集的资料