基于贸易便利化角度国内FTZ与双边FTA的联动发展探讨

吴林格 刘子才

注：本文由对外经济贸易大学研究生科研创新基金资助

【摘 要】当前，区域经济一体化发展迅速，面对TPP的顺利签署和BIT的快速推进，外部的区域经济合作给我国带来了极大的挑战。面对此形势，我国立足周边，推动与他国建立自由贸易区协定，加快构建自由贸易区网络。中国建立了4个自由贸易试验区作为新一轮改革开放的“试验田”，主动采取更开放的措施倒逼国内的改革。本文从贸易便利化角度来分析我国自由贸易园区和已签署FTA的联动发展，对国内对外贸易进行分析和探讨，并提出相应的发展建议和措施。

【关键词】自由贸易试验区（FTZ）；自由贸易协定（FTA）；贸易便利化

一、贸易便利化简介

狭义的贸易便利化是指采取相应措施简化通关流程，提高出入境效率，广义的贸易便利化是清除国际贸易中的机制性或技术性障碍，最大可能地促进要素流动和贸易自由，其覆盖贸易活动的各个环节，包括海关、运输、检验检疫、电子数据传输等。2013年12月，《贸易便利化协定》（Trade Facilitation Agreement，TFA）顺利通过，次年11月被正式纳入到《WTO协定》中，对成员国具有约束力。我国作为WTO的成员国，在适应高标准的贸易便利化要求上又有了新的挑战。当前，不论是在国内FTZ建设中还是在对外进行FTA谈判中，贸易便利化措施都是一个不可或缺的重要话题。

二、中国自由贸易试验区（FTZ）贸易便利化方面的表现

随着贸易便利化重要性的日渐突出和范围的不断拓展，降低跨境交易成本，促进要素流动所涉及的“边界内措施”与我国进一步深化改革所涉及的“敏感问题”紧密交织在一起。在这一背景下，我国加快推进国内自贸试验区有关贸易便利化的制度改革。自贸试验区有关贸易便利化的制度政策比较分散，并没有直接的集中规定，但是无论是自贸区建设总体要求中的“促进投资与贸易便利化”，还是具体条例中的“一线二线监管模式”、“国际贸易单一窗口”等都与贸易便利化有直接或间接的联系。我国的四个自由贸易试验区主要在政府简政放权，深化口岸管理体制改革和优化海关通关流程等方面致力于推动自由贸易园区贸易便利化建设，目前在促进口岸贸易，营造良好的通关环境方面显效成效。以上海自贸试验区为例，其全面实施“先进区、后报关”等23项海关监管制度后，在提高通关效率、改善口岸管理方面的机制创新显现良好的成效，通过对比发现，上海自贸区区内进口和出口平均通关时间较区外已经减少了41.3%和36.8%。

三、中国双边自由贸易协定（FTA）贸易便利化的政策规定

在WTO关于《贸易便利化协定》的内容中，基本条款有各成员国在贸易便利化领域的普遍措施（包括信息公开透明，规范行政程序，创新海关监管与鼓励多边合作与磋商），特殊及差别待遇以及机构安排。我国于2015年9月4日已完成TFA的核定程序，标志着我国已正式接受FTA 的相关规定，未来我国的FTA将越来越多的参考TFA的相关规定，加速与国际贸易便利化通行规则的衔接。中国—澳大利亚FTA是我国首个纳入TFA有关规则的自由贸易协定。在中韩FTA、中澳FTA及中秘FTA在贸易便利化方面的主要内容章节中，在遵循以上措施与原则的同时，还增加了关于通关便利化建设和海关一致性程序原则。

四、国内自贸试验区与双边自由贸易协定相关联的贸易便利化措施

中国对外签订的FTA与国内建立的四个自由贸易试验区在贸易便利化的推动方面相辅相成，各有所长，在具体的政策措施上存在一定程度的关联性，也存在一些明显的差异性。

1.信息透明度措施

根据2014年7月发布的《中国（上海）自由贸易试验区条例》（以下简称”条例”），上海自贸试验区关于透明度主要从3个方面做出规定：一是建立自贸区信息发布机制，上海市通过各种形式及时发布自贸区的相关动态，另外自贸区管委会要在自贸区门户网站上公布有关自贸区的法律、法规和办事程序等，便利当事人办理业务；二是征求社会公众意见的机制，在通过有关自贸区的法规和规章之前，主动公开草案，征求相关方意见，并在公布与实施之间预留合理的期限；三是行政异议制度，任何对管委会制定的规范性文件有异议的公民、法人和其他社会组织可以提前向上海市人民政府申请进行审查。虽然上海自贸区在海关透明度的政策推进有所进步，但是信息公开方面还是稍显不足，在具体的贯彻落实上没有到位。

我国现有对外签署的FTA在信息透明度方面主要强调：一是指定一个或多个信息咨询点以接受来自各缔约方与本协定实施相关的海关事务的利益相关人的咨询，并且应当将与提出咨询程序相关的信息在官方网站上公开；二是提前公布其将要实施的关于海关事务的新制定或修订的普遍适用的法规，并在实施之前给予利益相关人提供评论的机会。我国现有的FTA基本都指明当局要提前公布其将要实施的新制定或修订的法规，并强调在实施前给予利益相关人提供评论和建议的机会。虽然《条例》明确规定要在制定自贸区的法规、规则和规范性文件时要征求社会公众、相关行业组织和企业等方面的意见，但实际上给予相关利益方评论和建议的机会并不多。根据上海自贸区门户官方网站显示，从上海自贸区成立至今，只有《中国（上海）自由贸易试验区条例（草案）》、《中国（上海）自由贸易试验区控制性详细规划（草案）》和《中国（上海）自由贸易试验区促进社会力量参与市场监督的指导意见（征求意见稿）》这3个文件曾公开发布通知，征求民众意见，可见我国的FTZ建设还需进一步增大信息透明度。

2.AEO制度

中国与和其他国家签订自由贸易协定，建立自贸区后，双方会不断加强海关方面的合作，推进实现通过便利化。中国签订的自贸区协议中也明确规定要在实施海关程序时便利低风险货物通关，将监管措施集中于高风险货物。在实际操作中，其重要的制度之一就是双方实行AEO认证。AEO即“经认证的经营者。我国海关总署自2014年12月开始施行《海关企业信用管理暂行办法》，依据企业的信用情况分类，与国际AEO认证接轨。根据上海自贸区公布的海关23条创新制度，自2014年9月16日上海自贸区启动实施海关AEO互认。上海海关优先将自贸试验区内注册的AA企业作为首批运作企业，给予最优惠的通关便利，享受AEO认证的成果。为了推行我国AEO制度的國际互认，我国自贸试验区的应及时关注和借鉴我国签订的双边或多边自由贸易协定，继续在区内先行先试AEO认证，加快与国际通行AEO制度的准则对接。

3.国际贸易“单一窗口”

“国际贸易‘单一窗口”的正式名称是“国际贸易数据系统（ITDS）”，是指申请人通过一个政府机构窗口提交商品进出口所需要的纸质单证或电子数据，经政府相关部门审查后，再将审查结果通过这一个窗口告知进出口商。“单一窗口”建设通过实现信息的集约化和自动化处理，能满足政府多个部门之间的数据共享，大大提高了贸易的便利化程度，是中国自贸试验区贸易便利化先行先试的重要成果。作为改善贸易便利化的重要途径，“单一窗口”能极大降低政府的监管成本和企业的通关成本。我国现有的自由贸易协定中没有直接指明“单一窗口”，但是指出成员国应该尽力提供电子或其他形式的联系点，贸易商可以通过它提交所有法定要求的信息以便通关，包括货物放行，可以看出这一规定与“单一窗口”的本质要求是相一致的。今后，我国对外签订FTA可以努力推动将国际贸易“单一窗口”建设作为贸易便利化的相关条款。

五、国内自贸试验区为推动双边自由贸易协定落地可先行的措施

1.在区内建立与FTA伙伴国的海关查验与检验检疫结果互认制度

实践中FTA成员国内部的重复性海关监管大大增加了通关成本。在FTA内部流通的货物要经过进口国和出口国的双重海关查验和检验检疫才能顺利进出口，这使得通关效率降低，FTA的实际效用有所削弱。针对这一问题，可以在我国自贸试验区先行先试与FTA伙伴国的海关查验与检验检疫结果互认制度，在自贸试验区内建立FTA成员国海关之间的数据共享平台，统一FTA成员国海关申报数据要素和查验要素，将出口国海关审单和查验结果通过统一平台传输给进口国，进口国海關对这一结果进行比对，免除该货物的第二次审单与查验。对于检验检疫工作，在我国FTZ区内可首先试行统一与FTA伙伴国的检验检疫标准，免除货物在进出口环节的重复检验，提高货物通关速度和效率。

2.在自贸试验区内加快推动无纸贸易和自动化系统的应用

无纸贸易的实现主要依靠于跨境的数据交换，电子数据跨境交换是无纸贸易实施的直接方式，也是无纸贸易形成的最高阶段。在FTA成员国不同的经济体之间推行电子数据的传输与交换要实现政府间的相互配合和协调，还要相互认可对方电子文件的法律效力，施行难度较大。可以首先在自贸试验区内大力推行FTA伙伴国之间的跨区域信息共享，为无纸贸易在国内的大范围推广提供经验。海关总署和商务部已决定自2015年8月1日起，在前期中国上海自由贸易试验区改革试点的基础上，将自动进口许可证通关作业无纸化试点扩展至天津、福建和广东3个新自贸试验区。满足条件的企业可申请电子许可证，采用无纸化方式申报，海关将通过联网核查方式审验电子许可证。自贸试验区的国检局也在实施无纸化报检和无纸化放行，推动检验检疫证单签发电子化，打造国检作业全程无纸化。下一步，自贸试验区可加快与自由贸易伙伴国电子证书数据的交换，细化和落实FTA中的相关规定，促进FTA协议的切实落地。

3.在国内自贸试验区内率先试行预裁定制度

所谓预裁定机制指的是签订FTA成员国的海关当局应当在货物进境之前，根据该方境内的进口商、出口商或任何其他申请人的书面申请，基于申请人提供的事实和情况做出书面决定。根据我国现有的自由贸易协定，预裁定的内容主要包括：（一）税则归类；（二）根据本协议货物的原产地；（三）缔约双方可能同意的其他事项。出口商、进口商或有正当理由的人员或其代表可向成员国申请书面预裁定时，海关当局一般必须在合理期限内签发裁定。预裁定机制也是WTO推进贸易便利化的一个重要举措。上海自贸区海关目前推出归类行政裁定全国适用制度，对在区内登记注册企业的进出口商品作出海关归类行政裁定，企业可在货物进口或出口3个月前提出申请，同时实现“一次裁定，全国适用”。这种行政裁定可以看作是中国自由贸易试验区对接“预裁定”这一国际通行规则的有益探索，但离真正的预裁定还存在差距。在范围上，后者比前者范围大；在效力上，后者的法律效力更高。中澳FTA中规定各方应自预裁定做出之日起3年内对通过任何口岸进口至其领土内的货物适用预裁定，为了能在有限的时间内落实这一规定，国内自贸试验区可率先探索实施预裁定制度。

作者简介：

吴林格（1992-），女，汉族，山西省运城市人，经济学硕士，单位：对外经济贸易大学国际经济研究院世界经济专业，研究方向：区域经济合作

刘子才（1992-），男，汉族，四川广元人，经济学硕士，单位：四川省社会科学院产业经济研究所产业经济专业，研究方向：工业经济研究。