《能源法》的难点、重点与看点

陈姝

《能源法》的难点、重点与看点

陈姝

《能源法》立法路途艰难，且迫在眉睫。作为能源领域基础性法律，《能源法》不仅需要构建完善的能源对策体系，亦需进行能源领域基础性制度设计，为能源革命提供法治支持。

制度革命是能源革命必不可少的环节，《能源法》作为能源领域基础性法律，是制度革命的重要环节。然而法律的出台将受到一国特定时期政治、经济、历史、文化背景的影响，《能源法》立法所经历的障碍与挑战深刻反映了当下能源行业所处的社会环境对能源制度变迁的制约。在能源革命与能源现状的博弈中，《能源法》必须站在能源革命的身侧，以打破能源发展桎梏，重构能源体制为己任。

《能源法》立法陷于难点中徘徊

立法是严谨与慎重的工作，一项法律的出台需要经过一系列严格复杂的程序。《能源法》面世需部门协调，国务院审议，全国人大常委会“三读”，立法程序的严谨性决定了法律的出台不是一朝一夕之事。十八届四中全会指出，重大改革要于法有据，对能源基本制度进行设计的《能源法》涉及到能源体制改革的重大事项，其立法过程更要慎之又慎。然而由于对能源体制改革研究尚未定位，《能源法》立法进程亦因此受到掣肘。

政府职能的转变将为能源市场发展带来契机，构建能源市场，制度成为关键。

同时，目前我国能源对策体系还不健全，能源战略与能源规划对指导能源行业的发展起到了更大的作用，这在一定程度上限制了法律的空间。而能源市场经济的发展缓慢，亦导致旨在强化市场力量，实现能源资源市场配置，构建市场规则的《能源法》失去了经济制度的基础。再者，由于能源行业牵涉面甚广，能源管理“九龙治海”，由多部门共同起草的《能源法》，意见协调统一较为困难，有个较长的商谈过程。

在上述原因的共同作用下，《能源法》立法坎坷波折不断。

《能源法》立法当在重点中构建

《能源法》立法路途艰难，且迫在眉睫。作为能源领域基础性法律《能源法》不仅需要构建完善的能源对策体系，亦需进行能源领域基础性制度设计，为能源革命提供法治支持。

打破能源领域发展的制度障碍，当构建以能源战略、能源规划与能源法律为基础结构的能源对策体系，这一体系必须完整协调并能够符合能源发展要求。从制度层面上界定能源发展方向；明确能源消费、供给、体制、技术改革目标；厘清政府、市场、企业之间的关系等能源领域关键问题。

能源行业对一国的经济、军事乃至国际政治都具有核心影响力，因此作为能源对策体系之首的能源战略必当属于严谨正式的国家行动，当务之急是推动法律意义上的能源战略的归位，《能源法》为此要界定能源战略的内涵实质，设计能源战略的形成程序。能源规划是对能源战略的实施，应当与之严格区分，因此《能源法》还需厘清两者之间的关系，并分别规定能源战略与能源规划的制定主体、依据、内容、方式以及实施。只有这样，《能源法》才能作为能源领域基础性法律承担领导、协调能源法律的职能。

能源领域基础性制度设计应以重构政府管理制度为基础，转变政府职能当属首要任务，《能源法》必须界定政府管制与自由市场的边界。开放的市场并不意味着政府完全退出能源领域，而是政府职能的变化。关键要让政府从市场行为参与者向市场运行监管者转变。《能源法》既要让政府放弃对能源行业家长式指导，成为监督能源发展的守夜人，从能源战略的执行、能源规划的实施、市场运行的秩序、能源结构与布局等各方面维护、协调能源领域的发展；又要让政府把握好管理界限，从宏观上维持良好市场环境，致力于产权效率的提升，而不应过多干预市场主体的自主行为。因此，《能源法》当是一部控权的法律，把握好政府与市场的边界，构建政府管理制度，明确政府权力边界，规范政府行为方式。

政府职能的转变将为能源市场发展带来契机，构建能源市场，制度成为关键。因此能源革命需要还原能源商品属性，构建现代能源市场体系。市场经济能够大力推动能源行业的发展，推动能源领域由资源激励走向竞争激励，使企业更多的投入于技术能力、竞争能力的提高而非专注于资源获取的争夺之中。而企业作为“理性人”追求利益最大化，只有在公平竞争的市场经济中，才能充分发挥其创造力，通过提高效率来最大化收益，并最终带动整个行业的发展进步。虽然自由市场强调管制的放松，但依旧需要规则的指引，需要法律规范。《能源法》要为能源领域的市场化改革提供法治保障与制度助力，为此《能源法》当以构建竞争市场为要务，并设计相应的准入制度、资源分配制度、产权制度、监管制度等，保障市场良好运行。

《能源法》要为能源领域的市场化改革提供法治保障与制度助力，为此《能源法》当以构建竞争市场为要务，并设计相应的准入制度、资源分配制度、产权制度、监管制度等，保障市场良好运行。CNSphoto 供图

为获得更高的技术转化率，使技术切实服务于产业，《能源法》在对技术创新的制度安排上，应当以企业为主体以市场为导向。

《能源法》立法期于看点中突破

能源对策体系的构建与能源领域基础性制度的设计是《能源法》之基础，而伴随着能源消费革命、能源供给革命、能源体制革命与能源技术革命要求的逐步清晰，政府职能的转变、民营资本的强化、技术创新的激励成为实施这四项革命的重要抓手，因此《能源法》对这三个问题的定性与制度设计成为推动能源革命的希望。

针对目前能源行业多部门共同管理，职权结构复杂的现状，《能源法》应承担起重构能源管理结构的重任，梳理权力机构，进行权力划分。笔者认为大部制式的政府管理机构是提高能源行业管理效率与质量的前提。《能源法》应当建立综合能源管理体制，由分权走向集权，由统一的政府部门行使能源管理职能。在综合能源管理体制下，政府监管职能能够得到更有效的发挥，行政措施能够得到更统一高效的执行。另外《能源法》不仅是一部市场经济法，同时也承担控制政府权力的责任，因此需界定政府与市场的关系，设置政府权力清单，明确政府权力结构，部门职能范围，权力行使方式等，使市场主体能够在公开透明的规则下运行。

民营资本的地位问题已成为影响能源效率提高的瓶颈，对民营资本的安排即当成为《能源法》的要点。效率是市场经济的产物，更准确的说效率是在市场竞争中成就的，由此企业家必将登上能源行业的舞台。目前我国能源行业根据资本所有制形式的不同享有不同的待遇，从市场准入到资源分配都有着较大差别，这种差异性导致民营资本难以进入能源行业，无法培育竞争性市场，更无法推进破坏性创新的实现。而民营资本的灵活性与竞争力能够为能源行业注入新的活力，能源行业的进一步发展亦需要投资的驱动。因此必须为民营资本提供公平、开放的发展环境。法律是公平与正义的象征，《能源法》理当确立能源产权主体平等地位，为产权提供公平准入、公平竞争的机会，为民营资本的进入提供法治保障。

技术创新是解决能源问题的重要路径，因此对技术的保护、奖励与转化将成为《能源法》的另一看点。科学技术是第一生产力，以技术为代表的生产力的提升对全要素生产率的提高具有决定性作用。要实现技术对能源行业的推动，就必须进行能够带来技术激励的制度设计。《能源法》可以安排对能源技术创新的支持制度与奖励制度，通过财税、补贴、表彰、奖励的方式提供正向激励，形成有利于能源技术创新的大环境。技术来源于创造，是人才与知识的凝聚，而技术的生命力则在于使用。要实现技术对能源行业的根本推动力，就必须使其符合实践要求。虽然中国目前成为全球专利申请最多的国家，但是很多专利并不能适应市场需求，未起到推动工业进步的作用。由于能够最直接获得市场需求信息的是企业，因此为获得更高的技术转化率，使技术切实服务于产业，《能源法》在对技术创新的制度安排上，应当以企业为主体，以市场为导向。

技术创新是解决能源问题的重要路径，因此对技术的保护、奖励与转化将成为《能源法》的另一看点。 CNSphoto 供图

我国能源革命相较于大多数国家，除了是化石能源向可再生能源的转型，更是计划经济向市场经济的转型。因此强化市场型政府与自由竞争型市场必不可少，《能源法》即需从政府管理、市场完善的角度进行能源领域基础性制度设计，同时完善协调的能源对策体系是能源领域各项制度得以实行的重要保障。而管理体制的重构，民营资本的安排，技术创新的激励，将是《能源法》能够为能源革命带来的里程碑式的贡献。

华东政法大学经济法学院）