英国地方自治对我国村民自治的启示

2016-10-13徐登峰

党政干部学刊 2016年6期

徐登峰

[摘要]英国地方自治的丰富经验，正是我国解决村民自治痼疾的良方。二者具有内在的相似性：在宪法地位上，二者均产生于宪法规定，具有宪法调整“国家权力”与公民权利的本质，且均处于上级政府与选民之间；在自治组织上，英国地方政府与我国村民自治组织均是广义上的“议行合一”体制；在自治原则上，二者均遵循依法自治原则。基于英国地方自治的启示，我国村民自治应当完善自治的法律规范，为依法自治提供保障；应当引入竞争选举、方便村民选举，保障村民选举的权利；应当规范乡村事权，各司其职；应当将村委会工作与其报酬匹配，激励人才参与村民自治。

[关键词]地方自治；村民自治；央地关系；地方选举

[中图分类号]D911.04 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）06-0020-05

英国地方自治近年来得到了蓬勃的发展，尤其是1997年公民投票后权力下放产生的苏格兰政府，把地方自治推向了新的高潮。作为一个传统的单一制中央集权国家，将权力下放给地方必然是一个艰难的过程，但“许多国家任务必须有中央与地方的相互配合才能完成”[1]，权力下放又是国家职能的必然要求。英国地方自治在发展过程中，为解决央地关系、地方政府选举等问题，付出了很大的努力，为世界地方自治提供了蓝本。

英国地方自治与我国村民自治看起来差距极大，没有可比性，但是，既然都被冠以“自治”之称，必然有内在联系。本文在梳理二者相似之处的基础上，将英国在解决地方自治棘手问题上的经验进行归纳和总结，应用于我国村民自治，进而提出解决我国村民自治问题的建议。

一、借鉴之基础：内在相似性

尽管从某些方面看来，我国的村民自治与英国的地方自治有着明显的不同[2]，但是二者又在某些方面有着内在的联系，因此二者有借鉴之基础。笔者认为，我国村民自治与英国地方自治在宪法地位上、“议行合一”体制上以及依法自治上，均有本质的相似性。

（一）宪法地位

我国村民自治与英国地方自治有着相似的宪法地位，体现在其产生的宪法依据和自治性质两个方面。

1.产生：均有宪法依据。英国是一个传统的不成文宪法国家，其宪法表现为宪法性法律、宪法惯例、宪法判例与国际条约，其宪法性法律又包括法令和从属性立法。从属性立法所调整的内容，涉及到对地方公共权力机构的权利运行调整，如议会为下放有关地方权力而制定的《1988年苏格兰法案》中部分规定可视为一项宪法性法律而具有宪法渊源之地位[3]。因此，尽管一些法案是关于地方政府、地方权力，但其涉及到中央与地方的关系，本质上还是中央性的法案，属于宪法性法律。英国关于英国地方自治的主要法案有《1972年地方政府法》（Local Government Act 1972）《1973年（苏格兰）地方政府法案》[Local Government？穴Scotland？雪 Act 1973]《2006年威尔士政府法》（The Government of Wales Act 2006）。这些法案作为英国地方自治的基础，都是关于中央政府与地方政府的权限与分工，笔者认为这些法案都属于宪法性法律，也就是英国宪法的渊源之一。因此，英国地方自治具有其宪法依据，是宪政制度中的一个部分。

我国的村民自治也具有宪法依据，是宪政的组成部分。现行1982年《宪法》，在第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”该条规定成为我国村民自治的直接宪法依据，尤其是“村民委员会是基层群众自治性组织”，更是直接明确了村民自治的宪法地位。周叶中教授认为，作为宪法形式之一的宪法性法律分为宪法本体法和宪法关联法，其中后者是指由普通立法机关为实施宪法而制定的宪法性法律，具体包括组织法、选举法、代表法、议会（代表）机关议事规则、立法法等。尽管宪法关联法效力低于宪法，但属于宪法范畴[4]。中央与地方关系的法律也属于宪法性法律，其中就包括村民委员会组织法[5]p13。因此，我国《村民委员会组织法》也是属于宪法性法律，也是我国宪法的渊源之一。

综上所述，英国地方自治与我国村民自治均具有宪法依据。作为宪政制度之一，二者的产生、运行都在宪法的规范之内，这是我国村民自治借鉴英国地方自治的前提条件。

2.本质：均有宪法性质。从一般意义上来说，调整国家和公民之间权利义务关系是宪法最基本的特征之一，也是宪法的最主要的功能之一。“宪法是一部保障每个人权利的‘社会契约……国家的建立不是靠武力与强制，而是所有人自愿在彼此之间达到一个基本契约，以保证不侵犯他人基本权利的承诺来换取他人对自身权利的承认，并建立国家来履行这个契约”[6]。

英国地方自治与我国村民自治均具有调整国家与公民之间权利义务关系的宪法本质特征。英国地方自治，其中主要方面就是地方政府的产生与运行。以《1972年地方政府法》（Local Government Act 1972）为例，地方政府的各个环节都在该法的规范之中。该法共分为十二个部分，涵盖了边界、选举、一般原则、会议、财政、职能、司法事务、其他权力等方面，把地方政府的权力运行作为自治的主要内容。英国地方自治的法案由中央政府制定，因此，地方政府的权力，来源于中央政府的让与和下放。也就是说，英国地方政府的权力，在来源上，依然属于国家权力。所以，地方政府自治的法案，规范的依然是国家权力的运行。

我国村民自治，在本质上也有类似的特征。作为村民自治的组织，村民委员会由村民选举，负责管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产、促进农村生产建设和经济发展、发展文化教育、普及科技知识、促进男女平等、做好计划生育工作等工作。村民委员会的职责涵盖了农村大部分事务，几乎承担了一级政府的职能。因此，我们可以认为，在村民与村民委员会之间形成了一种“契约”，即村民选举村民委员会来管理本村事务，村民委员会按照“契约”来行使职权。而《村民委员会组织法》是这种“契约”的体现，是对广义上的“国家”权力运行的规范。endprint

综上，英国地方自治与我国村民自治都是对“国家”权力运行的规范，具备现代意义上的宪法本质特征。

3.地位：上级政府与选民的中介。英国地方议会由选民选举产生，并且由议会产生行政机关，在多数情况下，二者并没有严格的区分。也就是说，作为地方自治，英国地方政府是地方选民选举所产生。按照一般理论，英国地方政府应当对地方选民负全责。但是，作为单一制的中央集权国家，英国地方政府的自治法案由中央政府制定，地方政府的权力来自于中央政府的下放，因此，英国地方政府还必须受中央政府的牵制，否则地方政府的选举可能因中央政府的一声令下而作废。英国地方政府处于中央政府与地方选民之间双重负责的尴尬境地，既要遵循中央政府的意志，又要反映地方选民的民意。

我国的村民自治同样存在类似的窘境。一方面，村民委员会由村民选举产生，必须对村民负责，还要受村民的监督。根据《村民委员会组织法》第十六条，经五分之一以上的成年村民或者三分之一以上的村民代表提议，村民会议过半数同意可以罢免村民委员会成员；根据《村民委员会组织法》第三十三条，村应当建立村务监督机构，监督村务、财务。另一方面，村民委员会还必须接受乡镇政府的指导。根据《村民委员会组织法》第五条规定，乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是具体如何指导与不干预村民自治范围内的事项之间并没有一条明显的界限，导致乡村关系不明。所以，作为村民自治的组织，村民委员会上对乡镇政府，下对村民，当两者冲突时，则上下两难全。

（二）议行合一体制

“议行合一”最初来源于巴黎公社，一直以来被认为是社会主义国家政治权利关系的概括[7]，其本质是代议机构与行政机构的合并，或者说是代议权与行政权的合并[8]。尽管近些年来，我国人民代表大会制度的“议行合一”说饱受非议[9]，但这种体制有其存在的根源和合理性，如能够保证议行一致、议能付行，能够实现国家权力的集中统一，能够保障人民主权等[10]。

英国是一个传统的资本主义国家，其国家权力结构形式本应是分权式，即代议制结构与行政机构应当分别行使各自职权。但是现代英国的中央政府中，由于政党控制，议会与行政机构之间的分权与制衡逐渐弱化。在地方政府中，代议机构与行政机构的融合程度更高，几乎形成了社会主义国家的“议行合一”体制。以英格兰和威尔士为例，每一级地方机构都设有地方议会（即郡议会和区议会），议会主席在市叫“市长”，镇叫“镇长”，均由议员选举产生。地方议会是地方政府的代表，直接行使行政权，符合“议行合一”的本质[11]。苏格兰作为中央政府权力下放的重点，其立法与行政机构并没有明显的界限，“大多数苏格兰政府的内阁官员是由苏格兰议会选出，每位内阁官员（除了两位官员外）并兼是苏格兰议员（MSP）”。因此，可以说英国地方政府的代议机构即议会与行政机构在很大程度上具有“议行合一”的本质特征。

我国村民自治也具有“议行合一”的特殊性质。村民委员会是基层群众自治性组织，这种宪法定位赋予了村民委员会较大的自治权限。根据《村民委员会组织法》第十一条之规定，“村民委员会的主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”；根据该法第二条之规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安”。从该法规定来看，一方面村民委员会的成员由选民选举产生，是一种代议机构；另一方面，村民委员会直接管理本村事务，是一种执行机构，不需要其他机构的配合。因此，村民自治是一种典型的“议行合一”体制。两种“议行合一”的自治方式，具有高度的相似性，这是我国村民自治借鉴英国地方自治的主要原因之一。

（三）依法自治

法治原则是宪法的基本原则之一，其基本含义是依法办事，依照法律来治理国家[12]p40-41。英国是西方资本主义国家的法治思想与实践的起源地，对整个西方法治产生了深远的影响。尽管英国是一个不成文宪法国家，但是其法治原则的贯彻，是其宪政的一大亮点。正如韦农所说，“虽然宪法的具体含义还有见仁见智之分，但政府应当遵守法律，依法行事，权力有限、个人自由，毫无疑问属于宪法的核心要素”[13]。地方自治作为宪政的一个部分，法治原则也是其基本原则。每个自治地方的权力运行都在法律的规定范围之内，具有完善的自治法律体系。

对于我国村民自治而言，法治原则亦为其基本原则。首先，从宪法上来看，我国宪法要求全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本活动准则。其中，村民自治的各个主体，如村民、村民委员会等，必然为宪法所要求的遵循宪法的主体。其次，从具体法律层面来看，《村民委员会组织法》第一条就规定为保障农村村民自治，由村民“依法”办理自己的事情；第四条规定，中国共产党要“依照宪法和法律”支持村民自治；第八条规定，村民委员会要“依照法律规定管理……”；第十条规定，村民委员会及其成员应当“遵守宪法、法律、法规和国家的政策”。因此，依法自治应当是村民自治的基本原则之一。

法治原则是英国地方自治和我国村民自治的共通之处，在此基础上才能谈及双方的借鉴，否则就成为无稽之谈。只有双方都遵守法律，遵守规则，才能探讨经验与借鉴。

二、借鉴之方式：取长补短

鉴于英国地方自治与我国村民自治具有内在的相似性，那么英国地方自治的一些经验必然可以为我所用。我国村民自治自《村民委员会自治法》颁布以来，始终无法摆脱一些痼疾，又产生了一系列新的问题，迫切需要新的破解方式。

（一）依法自治的前提：完善法律体系

作为一个典型的不成文宪法国家，英国关于国家权力、公民权利的规范散布于宪法性法律之中。作为英国的组成部分，英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰各有不同的历史传统和实际情况，各地的自治都有相应的地方自治法。英国议会于1972年制定《地方政府法》来构建英格兰和威尔士的地方自治，后来又于1994年制定了专属于威尔士的《威尔士法》；议会又于1973年制定了《苏格兰法》，对苏格兰地方自治进行规制；议会于1972年制定了《北爱尔兰法》，对北爱尔兰地方自治进行规范[14]。各地方的行政区划、选举、财政等职权都在相应各法案的规范之内，地方政府的运行均在法治范围之内。endprint

然而，我国村民自治各个环节并没有完善的法律依据。我国规范村民自治的法律法规主要有《村民委员会组织法》《村民委员会选举规程》以及各地方关于村民委员会组织法的实施办法。一方面，除作为法律的《村民委员会组织法》效力层次较高，其他规范效力层次较低。此外，我国地方性立法主要是对中央立法进行照搬照抄，缺乏实质性规定。另一方面，我国村民自治很多环节缺乏可操作性[15]。如五分之一以上的村民联名并经过村民大会可以罢免村民委员会成员，但是村民大会的召集者是村民委员会，村民委员会很可能会为了自身利益而不召集村民大会，“罢免权”则无法落实。

因此，完善法律体系是英国地方自治给予我国村民自治的首要启示。以1972年《地方政府法》（Local Government Act 1972）为例，该法涵盖了地方区划、选举、一般原则、会议、财政、职能、司法事务、其他权力等方面，权力划分明晰，地方依法自治即可。如第八部分，地方政府财政的收入与支出、账目和审计均在可控范围内，以确保财政能够顺利实行。而我国的《村民委员会自治法》，关于财务方面，仅有第三十条的财务公开、三十五条的离任审计，并且没有财务制度的规定，这也是村民自治无法形成完善制度的关键。

综上，在法治原则的大环境下，对村民自治的改革，完善法律体系应当摆在首要位置。《村民委员会组织法》自1998年制定以来，经过2010年的修改，但依然不具有可操作性。在保证立法稳定性的前提下，采用“立法论”思维，以行政法规或者规章的形式对《村民委员会组织法》中规定不明、不详之处，进行专门立法。依法自治的目标是以《村民委员会组织法》为核心，以多个行政法规、规章为辅助，形成一个完善的、可操作的村民自治法律体系。完善八亿农民的依法自治，就是整个基层自治的胜利，也是法治建设的进步。

（二）参与自治的方式：选举机制引导

选举作为自治组织产生的必经程序，也是选民参与自治的重要方式。在民主政治历史悠久的英国，尽管地方选举并没有中央议会选举那样轰轰烈烈，但地方选举却比中央选举更复杂、重要。作为地方自治机构，地方选举产生的地方议会对地方事务享有广泛的自治权，在地方政治生活中依然举足轻重。如苏格兰议会享有一级立法权、预算权以及一定的税率浮动权，尤其是高级别的一级立法权。可见，英国的地方选举机制有很多值得我们学习之处。

1.竞争：吸引村民参与选举。我国村民委员会选举存在很多问题，如乡镇政府直接任命、候选人内定、村委会成员霸占名额、贿选等，导致村民的选举几乎流于形式甚至直接无选举，极大地挫伤了村民选举的积极性。英国为了调动选民参与地方选举的积极性，进行了很多努力。如果选民对选举进行“成本——效益”的理性分析，会得出一个投票的成本大于其投票所产生的效果的结论，那么不参加选举更有诱惑力。而解决这种“成本——效益”结论的根本途径在于使选民关注选举本身，而不用关注选举的结果。因此，英国的地方选举广泛采用竞争机制，候选人之间的竞职演说本身就是一场“好戏”，投票更是选民参与自治的方式之一，尽管他们知道自己的一票并不会给选举结果带来多大的影响。

2.便利：保障村民参与选举。增加选民选举的便利，是对选民参与选举的保障。英国为提高地方选举的参与率，采取了很多有效的措施。英国的人口流动性较大，有的地方政府采取邮寄选票、电子寄票等，相对于其他投票方式的参选率，邮寄投票提高了14%。此外，英国还采取选举日前投票、延长选举日，在吸引公众的地方如商场设置特别投票站等方式以提高参选率。

我国农村有大量外出务工人员，选举信息难以传达、难以投票，导致选举的参与率低下。借鉴英国地方自治经验，我们可以采用现代通讯技术，通知在外务工人员选举情况；可以允许在外务工人员在选举日前、后投票；可以允许在外务工人员采用邮寄选票的方式参与选举。

（三）合理自治的保障：平衡乡村关系

1.分工与合作：各司其职。中央与地方各有所长，无法相互替代。中央政府必须将其无法企及的事权下放给地方政府，地方政府也必须放弃其力所不及的事权。英国央地关系的平衡，集中体现在各部地方政府法之中。仍然以《1972年地方政府法》为例，该法案列举了地方政府的环境，教育、社会和公共服务，警察、消防、公共交通、公共图书馆和博物馆、慈善机构、地方许可、墓地、教堂维护等功能，未列举的事项由中央保留。中央与地方围绕地方政府法各自展开工作，相互配合。

我国村民委员会与乡镇政府之间的关系并未被妥善处理。《村民委员会组织法》第五条规定了乡镇政府对村民委员会的“指导”、“协助”关系，本身就具有极大的模糊性，更在实践中被滥用。因此，首先必须对乡村关系以规范的形式予以明确化，如《村民委员会组织法》的颁布机关全国人大出台解释；其次应当打击实践中的滥用职权行为，如把村民委员会当作乡镇政府的下级行政机关。

2.监管与救济：放管结合。财政状况在很大程度上决定了政府的权力行使。中央与地方的财政斗争，是世界上大国所面临的共同问题。如何分配央地财政，是处理央地关系的关键所在。对于村民自治来说，村民委员会的自治财务与上级政府的财务关系也是其能否自治的一个关键。

一方面，我国一些农村地区较为富裕，农村经济发达，村民委员会所掌握的资源和财富相对比较充裕。在这些农村，村民自治不受乡镇政府的牵制，为所欲为，容易形成“过度自治”的极端。英国为削弱地方自治，尤其是撒切尔当政期间，出台很多政策限制地方财政，其中最有效的政策就是“封顶政策”，即将地方政府的预算和税率限定在一定标准之内。笔者认为，对村民“过度自治”的现象，应当对村民委员会的预算从法律上进行限制，制定具体的标准，防止村民委员会滥用权力。

另一方面，在我国偏远地区，经济落后而村务繁多，村民委员会成员所获得的补贴难以匹配其为管理村务而付出的时间和精力，影响其正常的生活，从而打击了其自治积极性。英国中央政府为支持地方政府管理地方事务，对地方政府的支出占国家总支出的四分之一，占国内生产总值的9%，这也是其控制地方政府财政的代价之一。对于我国偏远、贫困的农村而言，应当将其自治经费来源纳入到政府财政预算，以保证村民自治的运行；同时，大力促进农村的发展，发展农村集体经济，促进农村土地合理有序流转，为村民自治提供经济保障。endprint

（四）积极自治的动力：引入激励措施

“经济基础决定上层建筑”，如果没有经济来源，自治就无法维持。2010年《村民委员会组织法》修改后，取消了村民委员会成员“不脱离生产”的限制，我国有相当数量村民委员会成员是全职参与村民自治，如同公务员一样上“行政班”，但却没有公务员和一般城镇职工的薪酬和福利待遇。在这种体制下，村民自治难以吸引村民参与，村民更愿意外出打工以维持生计。

英国地方议员的报酬也经历过一番波折。传统上，英国人把议员作为一种兼职，而议员这种工作也具有一定的义务性，所以几乎没有报酬。但后来议员工作逐渐发展为一种全职工作，如若没有报酬，必然影响议员的生活，因为并不是所有的议员都拥有足够的财富，尤其是手工业者议员。近年来，议员的津贴大幅地增长，足以保障一个全职议员的生活，议员才能全身心投入地方自治。

据各地报道，部分全职村干部每月最高只能拿到1500元，待遇不如短工，甚至不如村里协管员，村民委员会成员的待遇问题已经成为制约村民自治的瓶颈。因此，提高村民委员会的待遇已经是保障村民自治的迫切需要。笔者认为，只有建立给村干部提供与其付出相适应的报酬机制，才能保证其全身心投入自治工作，方能吸引优秀人才参与到基层自治当中，提高基层自治的能力。

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