群众路线视角下的社会治理创新研究

刘晓玲

[摘 要]党的群众路线是社会治理创新的重要法宝。在新时期新形势下，我国的社会治理面临转型矛盾多重叠加、维稳压力“绑架”地方政府、党政包揽替代多元协同等多种现实困境。要实现我国社会治理能力的现代化，应瞄定群众利益最大化的目标取向，以群众路线为根本方法，通过强化基本公共服务、重塑社会利益结构、推进参与性治理，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。

[关键词]群众路线；社会治理；群众利益

[中图分类号]D58 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）06-0054-04

党的十八届三中全会决定把社会治理作为“国家治理体系和治理能力现代化”的组成部分，提出要“紧紧围绕更好保障和改善民生，加快形成科学有效的社会治理体制”“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益”。这说明社会治理必须以实现和维护群众利益为核心[1]，这与党的群众路线的思想精髓是一致的。可以说，这是新时期新形势下党的群众路线在社会治理领域上的具体要求与努力方向。

一、新形势下社会治理面临重大挑战

1.社会转型矛盾加剧导致了治理困境。目前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊时期，各种矛盾集中爆发使得传统的治理方式陷入困局。近年来，因城市拆迁、农地征用、企业改制、事业单位改革、户籍制度改革、收入分配制度改革[2]等引发的社会冲突在全国各地都不同程度地有所反映。种种情况表明，各级政府仍然把社会治理狭隘地理解为社会的“综治维稳”，面对社会利益固化、社会结构断裂、社会公平缺失、社会心态失衡等一系列社会问题都无从应对。在经济治理、政府治理和社会治理方式同时转变的进程中，能否正确处理经济发展与社会公平，公共权力膨胀与公民权利萎缩、公共服务需求增长与公共服务供给不足等现实矛盾，既关系到社会治理体系的构建，也关系到整个国家治理能力的现代化。

2.发展和维稳的压力“绑架”了地方政府。改革开放三十多年来，我国的中心工作一直是围绕经济建设和社会主义市场经济体制的建立与完善来展开。但是在取得巨大成就的同时，发展和稳定已经绑架了地方政府。一方面，各级政府的财政收入与物质生产部门的产值直接挂钩。在这种体制下，各级政府部门自然形成了对GDP的崇拜。各级政府演变成了经济的首脑，于是各级政府官员的主要政绩就简化成了经济增长率。另一方面，在“维稳就是讲政治”和“稳定压倒一切”的刚性约束下，地方政府自上而下地推行“社会稳定一票否决制”。过度强调地方政府的维稳目标责任，驱使各级官员把社会治理中的主要精力和资源都用于解决上访、群体性事件等问题。这种消极、被动、刚性、透支的维稳只能加剧不稳。更有甚者，部分群体和个人预期到政府的反应后，通过非理性方式扩大社会影响，倒逼政府满足其不合理要求。

3.政社关系不分巩固了党政包揽。根据治理理论，社会治理的主体不仅是党和政府，还有社会力量的协同和公众的参与。这也是党的十八届三中全会的改革主线：通过转变政府职能，以简政放权和结构分化来恢复市场与社会活力。然而，理论上的共识在现实改革中遇到了“政社不分”的障碍。一方面，随着传统社会结构的解体，公众的利益诉求出现碎片化，需要新的社会载体来承载公众利益的表达和输出。另一方面，政府部门习惯性地将社会组织和公众视为社会治理的对象而不是合作的伙伴，忽略了其在社会治理中的主体地位。这种障碍一是导致党政机关对社会事务总是大包大揽，无法实现政府职能的社会化转移。二是漠视社会公众对社会治理的主力作用，无法形成多元主体共同治理的新格局，同时也会导致社会治理体制创新缺乏社会基础而失去社会认同。

综上所述，实现国家治理能力现代化需要市场、政府和社会三驾马车的协调运转。社会治理正是通过赋予人民群众表达、维护和实现利益的权利，达到多元主体对社会事务的合作共治，从而消解社会的不公平、不信任和不稳定，推动社会有序和谐发展。

二、群众路线是社会治理创新的重要法宝

群众路线的经典表述是：一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。在新的历史时期，社会治理创新必须着眼于最广大人民根本利益，必须以人民群众的参与为基本方式，必须以人民群众的智慧为动力来源，使党的群众路线成为社会治理创新的重要法宝。

1.社会治理的主体是人民群众。社会治理创新的新就体现在，在党委领导下，通过社会协同和公众参与来共同治理社会问题。它从传统的“单中心”治理转向“多中心”治理，改变了过去把社会组织和人民群众当成治理的对象和客体的惯性思维。

“市场失灵”和“政府失灵”催生了社会组织。社会力量的协同，就是社会组织通过其专业优势，在市场机制和政府机制最难以有效运作的领域弥补不足。在对社会公共事务的治理上，社会组织往往能够在政府管不了、不好管、管不好的领域中化解社会矛盾和提供公共服务。相较于社会组织，社会公众更难于组织起来参与社会治理。但实际上，公众并不总是知之甚少、冷漠、不关心社会公共事务，特别是事关切身利益的社会公共事务。如果缺乏公众的积极参与，党和政府的社会治理活动就很难得到公众的认同及自愿性支持。因此，问题的关键在于如何给予适当的机会和制度安排，使公众能够有效参与社会治理。

无论是社会组织还是社会公众，它们的基础构成都是人。因此社会治理的主体归根到底就是人民群众。鼓励和支持社会多方力量来共同参与社会治理，实际上就是尊重人民群众的主体地位。只有始终尊重人民群众的主体地位，才能真正保障社会治理创新的民意表达。这是新时期实践群众路线的重要体现。因此，在今后一段时间，需要着力解决人民群众参与社会治理的范围、层次和效果的问题，使公民参与社会治理的范围更广、层次更高、效果更好。

2.社会治理的本质是群众利益。马克思认为：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[4]所以，人民群众对社会治理的参与度、支持度和满意度都与其利益息息相关。社会治理要坚持源头治理，这个“源头”就是最广大人民根本利益。endprint

如果没有维护好人民群众的根本利益，最直接的反应就是社会秩序不稳定。结果迫使地方政府将“维稳”作为社会治理的核心价值诉求。很显然，这与良好的社会治理是背道而驰的。如果说“维稳”是“标”和“末”的话，那么最广大人民的利益就是“本”。只有始终坚持群众利益至上的原则，始终坚持以最广大人民根本利益为出发点和落脚点，才有可能从源头上化解社会矛盾，促进社会和谐。这样一来，社会治理的根基才能扎实，末端工作才能事半功倍。

总而言之，社会治理的目的是实现社会公共利益的最大化。坚持群众路线，尊重人民群众的主体地位，发挥人民群众的积极性、主动性、创造性的目的也是为了实现最广大人民群众的根本利益[5]。因此，社会治理创新就是为了党的群众路线所要求的“一切为了群众”。在今后一段时间，需要着力解决的是如何真正有效赋予人民群众表达利益的权利、维护利益的权利、实现利益的权利。

3.社会治理的方法是走群众路线。公共政策有一个特点，就是具体到某一项社会公共事务很难制定出一个让所有人都满意的方案。每个政策，总会出现一部分得利而支持，另一部分反对的情况。如果政府单方面制定政策，带来的是不满意政策的民众的抵制；如果用市场的手段，即通过花钱的方法说服老百姓，会出现经济学中的“要挟问题”。在现实中，两种情况总是纠缠在一起的，他们都会导致公共物品供给不足。社会治理创新可以改变地方官员在公共政策决策上所面临的困境。

社会治理创新就是让公众参与制定决策过程，说清各种方案的理由及利弊，最后由公众自己权衡决定。通过协商民主的形式最终形成一个集体民主压力来对付反对者。反对者只是个体利益，在道理上敌不过民意[6]。地方政府可以充分利用民意所作出的决定来构建一种公意，进而将这种公意转化为公共决策。这样一来，公共政策的制定是公众参与而形成的，一是比较容易贯彻实施；二是公众与政府共同担责；三是提高了公众的自治能力。这种新的社会治理方式变“灌输”为“协商”，变“为民做主”为“让民做主”最终走向“由民自主”。

显然，社会治理不是精英管理，不是权贵控制，而是人民群众高度理性的选择。这体现的是“从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”的工作方法。依靠一村一户的调查研究、依靠深入细致的群众工作，不断提升社会治理的针对性与时效性。

三、在创新社会治理中践行群众路线的着力点

在“群众路线”视角下，社会治理的实质就是通过人民群众广泛、多层、制度化的参与社会治理，实现和维护最广大人民群众的根本利益。说到底，社会治理就是依靠人民群众做好各项群众工作[3]，群众工作就是社会治理基础性、常态化的工作。以群众路线为基础，是当代中国社会治理的一个鲜明特征，也是确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的根本途径。

1.坚持群众路线，强化基本公共服务。保障和改善民生是党的群众路线的归宿，也是社会治理创新的基础。在新时期新阶段，保障和改善民生尤其体现在基本公共服务供给的数量和质量上。只有构筑完善的基本公共服务体系，才能消除公共服务供求矛盾带来的社会“负能量”。

一是改革歧视性的基本公共服务体系。基本公共服务旨在保障全体社会成员的基本权利，包括向社会成员提供就业、基础教育、公共医疗、社会保障等一系列基本公共品。基本公共服务是影响社会质量的基础性条件，因此必须破除现有的身份制、单位制、等级制等歧视性的公共服务政策体系。重点要剥离依附于户籍上的权利和服务，逐步取消教育、社保、就业、卫生等与户籍挂钩的做法。

二是逐步实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是指社会成员应该享受大致均等公共产品和服务。现阶段，我国的基本公共服务依然存在非均等化现象，突出表现在城乡之间、区域之间和不同群体之间。为此，一要努力推进城乡基本公共服务均等化。坚持“工业反哺农业、城市支持农村”的原则，保证国家财政优先安排广大农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共产品和服务。二要加快推进区域间基本公共服务均等化。通过国家财政转移支付来弥补落后地区的基本公共服务投入，从而逐步缩小区域间公共服务的差距。三要推进人群之间基本公共服务的均等化。优先保障困难群体的基本公共服务水平，提高困难群体分享经济增长成果的能力和机会。

三是创新基本公共服务体系运作模式。党的十八大和十八届三中全会都强调要创新公共服务提供方式。总的思路是实现打破公共服务领域的政府垄断，适度引进市场化和社会化的运作方式，逐步形成政府主导，多元主体协同的供给模式。

2.坚持群众路线，重塑社会利益结构。党的群众路线要求“一切为了群众”，这也揭示了社会治理创新的根本使命。利益分歧和利益冲突是现代社会治理的常态。只有形成全体国民共建共享的利益分享机制，才有可能从源头上化解社会矛盾，促进社会和谐。

一是以公平正义重建社会价值与秩序。党的十八大报告中20次强调公平正义。可见，公平正义是我们党的一贯主张，也是社会治理的内在要求。公平正义是一个逐步实现的过程，将随着经济社会发展不断螺旋式上升。一方面，要力求在现有的条件下，最大程度实现公平正义。另一方面，要大力解放和发展生产力，把蛋糕做大，为实现更高层次的公平正义创造坚实的物质基础[6]。

二是确立有效的社会利益协调体系。有效的利益冲突协调机制是社会稳定的前提，也是社会和谐的基础。建立自由开放的利益表达机制。在社会治理中，协商与对话不仅有助于区分私人利益与公共利益，而且能够权衡利弊达成一致。简言之，协商与对话就是讨价还价和求同存异。[7]因此，政府公共政策的价值取向是公益和公平优先，制定范式是民主与公正。

3.坚持群众路线，推进参与性治理。党的群众路线要求“从群众中来，到群众中去”，这实际上对社会治理的参与性作了最深层次的规范。社会治理必须重视人民群众在矛盾化解中的参与。人民群众积极、有效的参与是协调、平衡不同社会主体利益的重要途径。endprint

一是下移社会治理资源。社会治理创新，重心在基层，最终也要落实在基层。要通过体制机制的改革，使工作机构下设、工作力量下沉、工作重心下移，使人、财、物等社会治理资源向基层倾斜。积极发挥基层党组织与基层党员干部的积极作用，推进政府公共服务延伸到基层，为群众提供综合服务，切实增强服务群众、服务民生的能力。

二是培育和发展社会组织。社会组织是现代社会治理的重要主体和依托，也是新形势下组织群众不可或缺的新手段、新平台。一要进一步改革社会组织登记制度。对公益慈善类、社会福利类、社会服务类和城乡社区服务类社会组织，进一步降低登记准入门槛，放宽其登记注册资金量和会员最低要求。二要建立社会组织评估与服务准入机制。建立健全各地社会组织评估制度、评估指标体系和评估工作机制，对各地社会组织进行评估。三要建立对社会组织的综合监管体系。明确部门职责，形成民政、财政、税务、审计、公安、业务主管部门等部门的监管合力，建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，变准入审查为主为规范管理为主。

三是推进社区自治。社区是社会自我管理的最基本单元。同时，它又是民主自治组织，能把“民治”“民权”落到实处。推进社区自治，有助于其落实民主自治的权力，即通过居民管理本社区公共事务。更为重要的是，有助于人民群众与党和政府进行有效沟通，对政府部门的工作进行有效监督。

参考文献：

[1]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014，（2）：24.

[2]李强彬、陈朝兵.群众路线与时俱进与社会治理能力提升[J].观察与思考，2014，（5）：49.

[3]张雪松.群众路线与社会治理[J].思想政治工作研究，2014，（6）：39.

[4]马克思恩格斯.马克思恩格斯全集[M]（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第187页.

[5]孙修真.坚持群众路线，创新社会治理——以“善治”理论为视角[J].行政与法，2014，（2）：49.

[6]共享人生出彩的机会[N].光明日报，2013/09/10.

[7]何包钢.协商民主和协商治理：建构一个理性且成熟的公民社会[J].开放时代，2012，（4）：23.

[8]李德.新时期加强党的群众工作与创新社会治理研究——基于中国浦东干部学院学员调查问卷的分析[J].当代世界与社会主义，2014，（2）：83.

[9]沈跃春.论党的群众路线与社会治理创新[J].当代世界与社会主义，2014，（2）：78.

责任编辑 杜福洲endprint