加强社会治理和公共服务探析

王慧梅

[摘 要]经过30多年的改革开放，中国在经济上取得了巨大的成就，现在已经正式进入十万亿美元俱乐部。与此同时，中国在政府治理理念上也取得了长足进展。但是，中国在社会治理和公共服务领域还存在一定问题，还没有很好地把改革开放的成果高效地运用到加强社会治理和公共服务上。本文拟从四个层面进行分析，进一步探寻加强社会治理和加强公共服务的有效路径。

[关键词]社会治理；公共服务；路径

[中图分类号]D64 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）06-0067-05

习近平在2015年“五一”讲话中指出：“党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，确立了新形势下党和国家各项工作的战略目标和战略举措，为实现‘两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了理论指导和实践指南。”[1]而全面建成小康社会的重点和难点在农村。从一定意义讲，各级政府转变政府职能的重点是解决好农村问题。全面建成小康社会的难点和挑战也应该来自于农村。有鉴于此，各级政府在转变政府职能过程中，如何把这种转变变成有成效、有作为的行动，就显得尤为关键。同时，这也是对各级政府治理能力、治理水平的考验。随着我国行政改革的逐步深化，探寻加强社会治理和加强公共服务的路径，成为各级政府必须面对的一个课题。对于如何加强社会治理，如何加强公共服务，本文拟从以下几个方面进行探讨。

一、加强社会治理和公共服务，必须落实责任加强考核监督

从以往情况来看，下级政府对上级政府的依赖性很强，上边说什么下边才做什么，上边不说下边也不去做。出现这种现象的原因，除了下级政府有懒政现象的原因外，还有一个重要原因是某些地方政府怕担责任，怕出了问题后无法推脱责任。同时，在以往的发展过程中，在评价干部或一级政府时往往以GDP为唯一标准。面对这种局面，地方政府的责任很难划清，地方政府的考核标准很难直指痛处。因此，也很难实现加强社会治理和加强公共服务的目的。而比较清楚合理的责任划分，以民生保障为核心的全面责任考评制度的建立，是实现这一目的的关键。

（一）明确各级政府的公共服务责任

就职能的分工说，中央政府要重点抓公共服务政策制定、战略规划与宏观管理；地方政府重点抓贯彻、执行与落实。就公共财政的具体责任来说，中央和地方应该既要各负其责，同时也要承担起该承担的责任。这样有助于解决问题，同时也有助于在发生问题时理清责任。

1.应该按照各个地区经济发展状况决定各自应该分担的责任。比如在中国东部广大发达地区或者相对比较发达的地区，地方政府应该承担起主要的财政责任，而中央财政应该负次要责任；在广大中部或者广大西部地区，由于这些地区欠发达甚至不发达，地方政府也会“囊中羞涩”，因此这些地方的政府可不负主要财政责任，中央财政应该担负起主要责任。在那些特别落后、特别贫困的“老少边穷”地区，中央财政不但应该担负起主要责任，而且应当承担起更多责任。

2.按照乡镇、村落的经济程度分担责任。经济上比较富裕的村落，应当自己负责筹集资金，进一步提高生产力水平和人们的生活质量，这样的村落或乡镇就不要把希望寄托到政府身上；经济上还算富裕的村落或乡镇，自己要先解决一部分问题，其他部分由公共财政给予恰当比例的帮助；对于那些经济情况不好，村民生活困难的村落，应当由公共财政给予大部分或者是全部的支持。

3.按照公共服务的受益范围分担。即跨省区的大型公共基础设施建设，主要由中央财政负责筹集资金；跨县域的公共服务设施建设，可以由省、自治区或者直辖市政府负主要财政责任；县域和乡镇范围内的基础设施工程建设，因为受益范围在当地居民，应当由当地财政负主要责任，而村落内部和周边的小型民用工程，在政策补贴之外的部分，应当由村民自筹资金填补缺口。

（二）建立绩效评估制度和问责制度

绩效评估是提高政府社会治理和公共服务效能的重要工具，是进行行政问责的一种手段。应当依据基本公共服务的国家标准和各级政府履行公共服务的职责权限，科学确定公共服务的绩效评估指标体系，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用，按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有责必问、有错必纠的原则，建立健全公共服务的行政问责制，并以此来促进各级政府和部门切实履行好自己的职能。

1.明确责任种类。责任承担的种类分为四类：针对所有公务人员的道德责任，如舆论谴责；针对高级行政首长的政治责任，如引咎辞职；针对所有公务人员的行政责任，如纪律处分；针对所有公务人员的法律责任，如刑事处分。问责的前提是服务责任委托者和责任履行者订立责任合约。

2.进行合约式管理。问责的前提是服务责任委托者和责任履行者订立责任合约。因此，问责主体和客体双方需要围绕社会治理和公共服务的某项具体职能，就任务、目标、标准、期限、权限、资源、考核、激励、责任追究等，形成尽量量化的合同性框架文件，通过这些的全面民生保障规定，起到引导和约束政府管理者的作用。没有社会治理和公共服务的合约就无法改变政府的传统习惯和追求，没有促进与保障民生的合约就没有真正的问责。

3.选择与确立问责与监督的主要关系模式。为了保证考核的客观和效率，最好采用由部门内部上下级之间的考核问责、部门内部不同机构之间的监督、部门外部来自权力机关考核问责、部门外部来自独立机构的考核监督、来自社会民间机构的考核监督以及来自服务相对人的直接反馈监督构成的复合式评估、问责和监督机制。

二、加强社会治理和公共服务，必须加强公共财政制度建设

实现基本公共服务均等化需要财力与制度的结合，财力要跟上，制度也要变革。要以基本公共服务均等化为导向，完善公共财政制度建设，确保社会治理和公共服务的财政支持。我国财政变革的要点包括削减行政开支、加大民生投入、建设民主财政制度等。endprint

（一）压缩不必要行政开支，提高有效资金利用率

合理安排行政活动，尽量节约行政管理支出。尽量减少冗员，节省人员经费支出，尽量压缩会议费支出，会议开支能省则省，严格出差管理制度，禁止借出差之名游山玩水，达到压缩差旅费支出的目的，减少甚至停止一般性非重点建设项目，大力节省支出。建立以成本为中心的预算支出体系，实行严格的预算评审制度，强制性地降低政府运作成本，并实行预算责任约束机制和预算问责机制。

实施政府资产的管用分开制度。这是来自国外政府的一种釜底抽薪的改革经验，较具代表性的有新西兰模式、日韩模式、德澳模式、美加模式和巴西模式等五种管理模式。其中新西兰办公用房和公务用车管理更具有借鉴价值。20世纪80年代中期，新西兰政府成立独立运营的首都房地产公司，集中对政府办公用房进行管理和运营，对其中状况较差的办公用房进行出售，将状况较好的办公用房划转为房地产公司的资产，包装上市，从而实现政府资本的回收。改革后新西兰政府拥有产权的办公用房只有议会大厦、政府综合楼、总督府等。政府其他各部门的办公用房全部采取租赁的方式，完全实行市场化运作，各部门可以委托中介机构或者自行到市场上租用房屋。

在议会的行政经费预算约束下，各部门只能租用经济适用办公用房，以减少行政支出。在减少行政经费方面，新西兰政府公务用车管理办法值得借鉴。新西兰政府各部门对公务用车管理相当严格，原则上各个部门不配公务用车。需要公务用车时，各部门可以采取租赁的方式解决问题。如需长期使用，各个部门可以与租赁公司签订长期合同，最长的合同期一般为三年。租车所需经费从各部门预算资金支付。但是新西兰的28位部长可以享有公务车服务，给每位部长配一辆公车自驾使用，一般不配司机，但车辆不归部长所有，该车所需费用可由政府负责。另外，新西兰政府鼓励私车公用，针对这种情况政府会支付给车主相应费用和给予适当标准的补贴。为解决我国行政经费居高不下的问题，可以尝试将新西兰经验引入我国的办公资产管理中，可以用制度抑制政府奢侈办公的冲动。

（二）加大民生投入，增加民生保障支出

减少行政开支，在一定程度上体现了“少花钱多办事”的精神。但是怎样支配和利用节省出来的那部分资金，如何把国家财政收入用到改善民生上，是考验政府社会管理和公共服务能力的关键。从2007年至2011年的情况来看，我国财政收入由2007年的51322亿元增长到2011年的103874亿元，增长了102.4%。随着我国财政收入的增加，财政支出也相应增加，从2007年的49781亿元增加到2011年的109248亿元，足足增长了119.5%，基本与财政收入增长速度差不多。据有关机构统计，中央政府属于基本公共服务的支出在扣除转移支付后，在包含行政过程费用的情况下占到总财政支出的25%左右。这个数字与美国和欧盟各国的比例差别很大，他们比率为55%～60%。针对这种情况，有关部门有必要对财政支出结构进行有效调整，更多地向公共服务领域倾斜。加大公共基础设施建设投入，以方便群众；加大生态环境保护力度，打造永久生态家园；加大教育投入，惠及每个家庭；加大公共卫生投入，真正让群众健康生活；加大社会保障力度，真正实现每个人“老有所养”的梦想；加大对社会治安的投入，让每个人都生活在平安环境中。由于我国地域辽阔，地区之间发展还存在较大差异。因此，在考虑公共服务支出时要考虑到这种地区差别。我国城乡之间还存在事实上的发展不平衡问题，虽然某些地区的乡村发展较好，但是还有一大部分乡村与城市还有很大差别。因此在规划公共支出时，要考虑城乡差别。另外，有些边疆地区、少数民族地区、为革命作出巨大贡献的革命老区也是公共财政支出要考虑的重点。对于以上这些地区，在经济发展和财政收入有所增加的情况下，逐步加大财政投资规模，让每个地区、每个人都能享受到经济发展的红利。

（三）加大预算公开力度，建设民主财政制度

压缩行政开支，增加民生保障支出是一个方向和设想。如果要保证其实现，就我国现实看，必须要进行深度财政管理体制的改革。我国现有财政制度特点是首长财政、家计财政、随意财政、浪费财政，离民主性、公共性、公平性、透明性、规范性的公共财政要求还有比较远的距离，所以它不能保证好的财政规划得到执行。正如国务院总理李克强所说：“要进一步加大预算公开力度。一要扩大预算公开范围。各级政府预算和决算都要向社会公开，所有财政拨款的‘三公经费更要公开。除公共预算外，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算要进一步向社会公开。各级财政转移支付项目也要逐步公开透明。二要细化公开内容。部门预算基本支出和项目支出要尽快公开。完善政府收支预算科目体系，明确公开项目，做到科目粗细有度、表述清晰明了，让老百姓能看懂、社会能监督。三要强化预算公开工作的监督检查，建立预算公开问责机制。通过提高透明度强化监督和约束，使预算编制和执行更加阳光，使财政资金使用更有绩效，减少寻租腐败的机会。”[2]来自人民的钱能够真正为人民谋利益的财政就是公共财政，其前提就是民主财政。它的生成与现代民主政治体制、市场经济体制的产生是同一个过程。它们互为前提、互相促进。财政民主是通过作为民主政体基础的政府预算制度实现的，预算作为政治体制的一部分是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，作为经济体制的一部分是现代经济社会政府配置资源的机制，作为公共管理体制的一部分是公共利益的实现机制。建立公共财政的基本框架就是要按照财政民主的要求重建政府预算制度，它既是经济体制改革的任务，更是政治体制改革的任务。只有走到民主财政这一步，限制政府的奢侈行政和加大对民生支出的目标才能得到可靠保障。

三、加强社会治理和公共服务，必须创新方法和机制

在社会治理和公共服务的实践中，“实行政府主导与社会组织协同、公民参与相结合，建立公共产品和服务供给的社会参与机制，把那些适合或可以通过市场和社会提供的公共服务，以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织或企业承担，引进竞争机制，降低服务成本，提高服务效率和质量。”[3]endprint

（一）建立以政府主导，以市场和社会为补充的公共服务体系

以政府为主导提供公共服务这是理所当然，但是绝不能单纯依靠政府，一定要把政府和市场、社会结合起来，发挥各自优势，形成以政府为主导以市场和社会为补充的合作机制。要加大力度引导民间社会组织参与公共服务，同时对其服务素质和服务能力进行培训，引导其向规范化和专业化方向发展。对那些营利色彩较强的社会组织参与公共服务，要加强监管力度。改革事业单位管理体制，规范、发展和搞活事业单位，建立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位管理体制，完善基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的公共服务体系。国有企业要本着承担“社会责任”的精神和“反哺人民”的理念，积极参与提供公共服务，激励私营企业在慈善等社会事业领域做贡献。

（二）用市场化与社会化的办法运营公共服务

在进行公共服务时，改变政府大包大揽的做法，引入市场化运营机制，用市场的办法解决公共服务问题。

一是政府购买公共服务。对于某种公共服务，政府在明确其数量和标准的情况下，完全可以采取对外招标的方式，向社会购买公共服务。这样做，既可以减少财政供养人员的数量，同时也可活跃市场，增加群众的收入。二是“公私合营”。对于某些不涉密，同时社会服务和公益性较强的公共服务，可以采取私营部门和政府共同参与的办法提供公共服务，政府可以给予这样的私营部门一定补助。三是特许经营。政府授予企业在一定时间和范围提供某些公共服务经营的权利，准许其通过向用户收取费用或出售产品回收投资并赚取一定利润。四是公共服务凭单的方式。主要用于发放食品、支付学费和提供医疗费等。发放凭单有利于保护和方便弱势群体，还可以经由消费者的市场选择引发公共服务生产者之间的竞争。五是志愿供给的方式。诸如垃圾分类、慈善救助、单位公共设施向社会开放等等。在推进公共服务市场化与社会化的同时，要加强政府公共服务监管。

（三）发放代币券，创新公共救济方式

对弱势群体给予财政援助是社会治理公共服务的题中之义。根据世界银行报告的一些经验，最好的公共财政资助流程，应当是在充分调查核实的基础上，做出计划，然后通过透明运作程序以代币券形式或者以消费物品形式下发到需要帮助的家庭和个人手中。比如义务教育，就可考虑在普查统计基础上，核定符合资格人数和人均享受的财政资金，直接以教育券形式发放到学生家长手中，让其在适当范围内自主选择学校。城乡扶贫救济资金则可由职能部门直接购买生活必需品发放到需要救济者手中。一般应当避免直接发放现金，这样不仅可以减少职能机构方面的渗漏，还可以避免受助者方面可能出现的投机行为，另外，代币券的发放还会促成公共品供应的市场机制，有助于提高公共资源配置效率。

（四）以城带乡，鼓励城市人才向乡村流动

从目前中国城乡发展情况来看，城乡在很多方面存在差异。从人才角度来看，城市中的人才存在供过于求现象，而乡村往往处于缺乏人才的状态中，对人才的渴求程度远远大于城市。因此，各级政府在提供公共服务时，可以考虑采用适当的方式鼓励城市中的人才向乡村流动，以盈补亏，以强助弱。例如让城市中的公务员到乡村服务，帮助乡村政府搞好行政建设；让城市中的医疗人才流动到乡村医院工作，帮助乡村搞好医疗卫生事业；让城市中的教师到乡村学校任教，帮助搞好乡村教育事业。城市中的人才可以采取轮换的方式，加强对乡村的支持。而有关部门应对那些热心于乡村建设的公务员、医生、教师等提供更多优惠政策，如在晋升、晋级、工资福利上予以支持，解除他们的后顾之忧。

（五）创新扶贫思路，鼓励贫弱者以工代赈提高收入水平

所谓以工代赈，指的是让那些自身有劳动能力，但由于历史、家庭等原因而导致的贫弱者，可以通过自身劳动达到提高收入的目的，最终实现改善生活水平的目的。根据中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（中发〔2011〕10号）和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）和有关要求，《国家以工代赈管理办法》正式出台。该《办法》对以工代赈进行了比较明确的规定。为了执行更加有效，有几个环节应该引起重视：一是需要由职能机构逐村逐乡逐县进行全面核查；二是围绕河道疏浚、污染治理、兴修水利、农田改造、植树造林、建桥修路等公共基础工程，由政府部门、专家和当地村民代表共同参与制定切实可行的以工代赈执行计划；三是制定经过人大通过的财政支持计划；四是成立一个服务于特殊需要的农村公共工程建设局，由其统一用于执行工程建设的任务，确定统一付酬标准。

以工代赈政策能够解决诸多问题：第一，解决内需不畅问题。通过以工代赈既能解决贫弱者的收入问题，同时又为拉动消费需求提供了空间；第二，解决就业问题。如何解决就业问题，是解决攻坚扶贫的关键。以工代赈，为快速增加多种形式就业渠道提供了可能；第三，解决增加农民收入问题。全面建成小康社会，一个重要的节点是如何增加农民收入。而以工代赈，不失为一种解决农民收入的一条良好渠道；第四，解决贫困者尊严问题。通过以工代赈的方式，可以让贫困者通过自己的双手、自己的劳动赚取到劳动所得。用这种方式赚到钱，贫困者不会有接受施舍的尴尬与自卑。

四、加强社会治理和公共服务，必须加快相关制度建设

（一）社会治理和公共服务需要有法可依

在社会治理和公共服务方面，相关法规多以政府法规政策和部门条例为主，尚没有全国统一的法律体系，这成为实践过程中的不确定因素。从有利于长远、稳定、规范发展看，必须建立起具有权威性、规范性的基本公共服务法律体系。我国《宪法》对公民基本权利的规定构成推进民生建设的法理基础。因此，要以此根本法为依据，整合现有的法律法规，提升法律层次，形成比较完善的公共服务法律规范体系。从法律体系构成上讲，社会治理和公共服务的法律应包括：社会保障法、义务教育法、公共卫生法、就业促进法等实体性法律；转移支付法、预算法、财政收支法、公共财政平衡法、政府采购法等公共财政法律；中央地方关系法、行政复议法、信息公开条例、行政许可法、公共服务绩效考评条例等行政性法规。endprint

法律法规应合理而明确界定各级政府、各类非政府非营利社会组织以及企业组织等相关主体在社会治理和公共服务中的职责，规范它们在实践中的行为，通过地位法定、责任法定、程序法定，让政府组织、社会组织、企业组织等在民生建设中有法可依，有法必依，各得其位，各负其责，协调互补，相互支持，逐渐在完善的法律规范体系框架内形成多元参与社会治理和公共服务的公共管理新格局。

（二）社会治理和公共服务需要有监督机制

当公共服务向多元化、社会化和服务方式多样化方向发展时，如何保证公共服务的质量、公平和效率问题成为摆在面前的突出问题。采用招投标、特许经营、承包、出租、公私合作、内外部竞争、引资建设经营转让等市场机制，理论上说，会带来效率的提高，但是服务主体主观上是以牟利为目的，因此不可避免地使消费者的利益受到一定的威胁。因此，要加强防范措施，最主要的是保证服务主体的服务公平性、规范性和有效性。

同时要建立起必要的法律监督机制：一是进行过程性监督。作为国家权力机关、司法机关，有必要对政府提供公共服务的过程进行全程监督。这样做可以防止政府在提供公共服务时有违法行为的发生，同时对其失职或滥用权力的行为进行有效遏制；二是对社会民间组织或工商企业进行监督。对依法提供公共服务的社会民间组织和获得特许经营权的工商企业进行有效监督，避免其滥用社会权利和市场权利；三是对工商企业的履约情况进行行政监督。获得特许经营权的工商企业是否能按照事前约定保质保量地提供公共服务，是否能按照合同履约，这些都需要行政机关依照特许经营合同以及其他行政合同的约定进行行政监督。

对不能按照约定或合同履职尽责的部门要依法依规进行责任追究。一是对不能按约定完成公共服务任务，不能依法履行职责的部门，必须让其承担相应的法律责任；二是把对不依法履行公共服务职责行为的调查和处理，纳入到法律责任追究制度范畴；三是必须强化对监督者的监督。监督者如果本身不能起到监督的作用，其危害性会非常大。必须对监督者的失职渎职行为进行责任追究，堵塞公共服务责任疏于监督和追究的法律法规漏洞。

参考文献：

[1]徐光春.坚持和发展中国特色社会主义的新理论新实践——学习习近平总书记治国理政思想的体会[J].求是，2015.

[2]李克强.去年三管齐下没有多花钱却多办了事[J].求是，2014.

[3]魏礼强.大力建设服务型政府[J].求是，2006.

责任编辑 张小莉endprint