简政放权与职能转变——我国政府改革与治理的新趋势

陈振明

(厦门大学公共事务学院，福建厦门361005)



简政放权与职能转变
——我国政府改革与治理的新趋势

陈振明

(厦门大学公共事务学院，福建厦门361005)

我国新一轮的行政体制改革是一场以理顺政府与市场和社会关系为核心，以简政放权和职能转变为着力点，以建设现代化政府为目标导向的全方位政府治理变革。我国政府改革与治理确定了新的方向与线路图，进行了三年多的实践探索，取得了新进展：在政府自身方面，主要通过内部结构优化、权力配置、职能转变、流程再造、机构重组和调整等方式，提高运行效率、增强治理能力；在政府与市场关系方面，主要通过深化行政审批制度改革、探索清单式管理模式以及工商登记制度改革等，实现简政放权；在政府与社会关系方面，通过向社会放权，激发社会组织、公民等社会主体的参与活力，实现政府职能向社会领域分权。

简政放权；职能转变；政府改革；政府治理

改革开放以来，为了适应经济与社会发展以及经济体制和社会结构转型的需要，我国进行了多轮的行政体制与机构改革，政府治理处于持续变化之中。2012年11月党的十八大召开标志着我国新一轮行政体制改革的开始。2013年3月，根据党的十八大和十八届二中全会精神，国务院颁布了《国务院机构改革和职能转变方案》，这标志我国第七轮行政体制改革的正式启动。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，勾画出我国国家治理现代化及政府改革与治理蓝图。之后，党中央和国务院部署并启动了全方位、多层面的改革，出台了一系列改革方案，并采取大刀阔斧的改革举措；地方政府按照中央部署也展开了改革并进行自主探索。这是一场以理顺政府与市场和社会关系为核心，以简政放权和职能转变为着力点，以建设现代(化)政府*2013年3月17日上午，李克强总理在十二届全国人大一次会议闭幕之后与中外记者见面并回答记者提问时提出，要用法治精神来建设现代经济、现代社会和现代政府，建设创新政府、廉洁政府和法治政府。在2014年12月12日的国务院常务会议上，李克强总理强调：“必须转变政府职能，建设现代政府”。为目标导向的全方位的政府治理变革，改革的深度、广度和力度以及已取得的成效都是前几轮改革所无法比拟的。那么，新一轮行政体制改革的顶层设计、改革的内容和措施是什么？改革是如何展开的？已取得什么进展与成效？本文将围绕这几个问题评述新一轮行政体制改革的进展，透视我国政府改革与治理的新趋势。

一、我国政府改革与治理的顶层设计

党的十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》、党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，从国家战略高度勾勒了国家治理或政府治理与改革的大政方针；而国务院颁布的《国务院机构改革和职能转变方案》、2014年和2015年的《政府工作报告》等提出政府治理与改革的思路与措施。这些指导性文件为我国政府新一轮改革与治理勾画出路线图，指明了新方向。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这对政府治理与改革提出了全新的要求。截至2015年12月，由习近平总书记担任组长的中央全面深化改革领导小组已经召开了19次会议。每次会议都由习近平总书记主持，聚焦改革任务，审议通过一个个改革方案，提出一项项要求，突出问题导向，突出精准发力。三年多来，一系列难题、禁区在党中央的统筹谋划中被攻破：730天、审议90多份文件、制定出台近100项深改方案。[1]

2013年8月27日，中央政治局召开会议，审议通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，该文件以中发〔2013〕9号下发，作为指导和规范地方政府改革的重要文件。2013年11月8日，国务院召开“地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议”，对地方政府职能转变和机构改革进行安排部署。李克强总理发表讲话，强调中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，需要整体构思、通盘考虑、上下贯通，把政府改革的整篇文章做好。

党的十八大提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》特别强调，“市场在资源配置中起决定性作用”，体现政府和市场关系的重新定位，即更加强调市场作为资源主要分配者的地位。与此同时，理顺政府与社会关系，改革社会组织管理制度，政府向社会放权，激发社会组织、公民等社会主体的参与活力，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。

党的十八大报告明确提出，要深化行政体制改革，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革。全面深化改革，进一步激发市场活力，深入推进简政放权、放管结合，加快转变政府职能，是2015年国务院历次常务会议的重点议题之一。

党的十八大确定把法治政府基本建设作为2020年全面建成小康社会的基本目标；十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；2015年2月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015～2020年)》。所谓法治政府，就是行政主体自觉按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，做到主体适格、行为法定、程序正当和权责一致。推进法治政府建设的目标任务是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

2013年9月11日，李克强总理在大连召开的夏季达沃斯论坛上表示，本届政府开门做的第一件大事，就是以转变政府职能为核心，大力推进行政管理体制改革。通过简政放权，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位，为各类企业创造公平竞争的环境，以激发市场主体的创造活力。[2]简政放权是政府的自我革命，要有壮士断腕、开弓没有回头箭的决心和啃“硬骨头”的精神。在2013～2015连续三年的全国“两会”与记者见面会上，简政放权问题都被媒体提问。李克强总理每次回答都表露了“壮士断腕”的决心。2013年，李克强总理称，简政放权“是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。”2014年，他表示“开了弓哪还有回头箭？要继续啃‘硬骨头’。”2015年，李克强总理继续表态，必须继续下更大力气来推进简政放权，“不能松了手刹还踩着脚刹”，“忍痛也得下刀”。[3]

中央与地方政府在前期改革的基础上，以理顺政府与市场和社会关系为核心，以简政放权和职能转变为着力点，以建设现代化政府为目标导向，进行了全方位、多层面的改革，包括政府自身的改革、围绕政府与市场关系的改革以及围绕政府与社会关系的改革，等等。这些实践形成我国政府改革与治理的新趋势，并取得新进展。

二、政府自身的改革

政府自身改革旨在通过政府内部结构优化、权力配置、职能转变、流程再造、机构重组和调整等方式，提高政府运行效率，增强政府治理能力。党的十八大报告与《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化政府机构改革提出了指导性意见：第一，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制；第二，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致；第三，统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制，健全部门职责体系；第四，优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革，深化乡镇行政体制改革；第五，严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化；第六，推进事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。

党的十七大报告指出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。党的十八大报告继续提出稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。党的十八届二中全会讨论通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，会议公报指出：“贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革。”[4]这说明在今后一段时间内，我国政府机构改革的基本方向仍然是大部制。大部制改革的核心就是促进政府职能转变，它是指政府各级部门在机构设置上，加大横向覆盖的范围，整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的政府部门，在此基础上组建一个更大部门的管理体制，其管辖范围较宽，侧重于横向的宏观管理，制定战略和大的政策。

2013年3月，国务院颁布了《国务院机构改革和职能转变方案》，按照大部制改革的基本思路，对相关部门进行整合与重组，组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广电总局，重组国家海洋局、国家能源局等，改革后正部级机构减少了4个，组成部门减少了2个，国务院组成部门缩减为25个。

我国地方政府不断完善大部制改革，形成了以“行政三分”为特征的深圳模式；以“党政机构联动”为特征的顺德模式；以“城乡统筹管理”为特征的成都模式；以“合并同类项”为特征的随州模式；以建立“专委会”制度为特征的富阳模式等。

以深圳的大部制改革为例。该市大部制改革围绕所谓的“行政三分”——决策、执行和监督三种职能的分离与协调——来进行。改革涉及如下四个方面的内容：一是调整机构与职能，部门“同类项合并”，转移政府的部分职能，大力培育和扶持社会组织，强化社会管理和公共服务职能，将行政资源向社会管理和民生服务领域倾斜。二是创新体制机制，建立委、局、办管理格局。委是承担制订政策并执行监督的大部门；局是承担执行和监督职能的机构；办是协助市长办理专门事项，不具有独立行政管理职能机构。三是推行“大部制升级版”，市规划国土委从2014年7月1日起推行“大科室”综合改革试点，从基层管理的角度切入，加快审批型政府向服务型政府的转变，打造大部制的升级版。四是简化办事流程，推行“一站式”服务、“一个窗口”对外、“电子窗口”办事，试行预约服务、网上预审、网上年检、网上申报和审批代码证等服务。

三、围绕政府与市场关系的改革

政府与市场关系改革的实质就是政府向市场放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用。当前，我国政府主要通过深化行政审批制度改革、探索清单式管理模式以及工商登记制度改革等，实现政府简政放权。2013年5月开始，国务院按照党的十八大、党的十八届二中和三中全会精神、全国人大批准的《国务院机构改革和职能转变方案》，将进一步简政放权、加快政府职能转变作为本届政府的一件大事，取得了重要进展。

(一)行政审批制度改革

深化行政审批制度改革是党的十八大和十八届二中、三中全会部署的重要改革。新一届政府把深化行政审批制度改革作为转变政府职能、简政放权的重要突破口。《国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告》指出，从2013年5月到2014年8月的一年多时间，国务院先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，一批涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可以及对企业、社会组织和个人的资质资格认定事项被取消或下放。[5]

2015年1月7日，国务院召开2015年第一场常务会议，针对群众反映较多的审批“沉疴”，重点讨论规范和改进行政审批的措施，会议提出“一口受理”“限时办理”“规范办理”“透明办理”“网上办理”五个要求，用便捷、高效、透明的行政审批打造政府服务品牌。

2015年2月国务院印发了《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》，强调加快转变政府职能，坚持依法行政，推进简政放权、放管结合，规范行政审批行为、提高审批效率，激发市场社会活力、营造公平竞争环境，减少权力寻租空间、消除滋生腐败土壤，确保行政审批在法治轨道运行，进一步提升政府公信力和执行力，建设创新政府、廉洁政府和法治政府。该通知还提出了规范行政审批行为的六个方面具体举措：全面实行“一个窗口”受理；推行受理单制度；实行办理时限承诺制；编制服务指南；制定审查工作细则，严格规范行政裁量权；探索改进跨部门审批。[6]

2015年5月12日，国务院组织召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议。李克强总理在会上强调，行政审批制度改革是国务院机构职能转变的突破口和抓手。有评论指出：“推进简政放权、放管结合，加快转变政府职能，是政府自我革命的‘当头炮’，是理顺政府与市场关系的突破口，是激发市场活力、调动社会创造力的‘先手棋’。”[7]

在中央政府行政审批制度改革的大力推动下，地方政府纷纷开启新一轮行政审批制度改革，并不断进行创新，成效显著(见表1)。

表1　部分地方行政审批制度改革进展

(二)清单式管理模式

2014年1月8日，李克强总理主持召开国务院常务会议，要求公开国务院各部门全部行政审批事项清单；在2月11日举行的国务院第二次廉政工作会议上，他提出，在公开的审批事项目录清单之外，一律不得实施行政审批或新设审批事项；2月18日，在省部级主要领导干部专题研讨班上，他再次强调，要逐步建立各级政府的权力清单制度。

2015年9月15日，中央全面深改领导小组第十六次会议审议通过了《实行市场准入负面清单制度的意见》，提出坚持社会主义市场经济改革方向，把转变政府职能同创新管理方式结合起来，把激发市场活力同加强市场监管统筹起来，放宽和规范市场准入，精简和优化行政审批，强化和创新市场监管，加快构建市场开放公平、规范有序，企业自主决策、平等竞争，政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。对应该放给企业的权力要松开手、放到位，做到负面清单以外的事项由市场主体依法决定。实行市场准入负面清单制度要通过试点积累经验、逐步完善。[8]

2015年12月9日，中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，决定推行国务院部门权力和责任清单编制试点，按照简政放权、放管结合、优化服务、转变政府职能的要求，以清单形式列明试点部门行政权责及其依据、行使主体、运行流程等，推进行政权责依法公开，强化行政权力监督和制约，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系。要把约束和规范权力、服务人民作为试点工作的出发点，把社会关注度高、群众反映强烈、能够很快显现效果的重点领域或权责事项摆在优先位置，着力解决权力运行中的突出问题。[9]

在2013年9月上海自贸区试点启动“负面清单”制之后，“清单式管理”成为国内政府治理与改革的一个重要方向。此后，各地政府纷纷引入“清单式”管理思维，探索出权力清单、负面清单以及监管清单等不同的模式，实现行政审批事前、事中与事后的链条式管理(见表2)。

表2　我国地方政府“清单式”管理模式的探索

1.权力清单。权力清单制度，是指政府(包括各部门)按照法定职责和“三定”方案，梳理和界定政府权力边界，并按照行权基本要素，将梳理出来的权力事项进行规范化，以列表清单形式公之于众，主动接受社会监督、自觉促进依法行政的实践活动。权力清单管理模式旨在将行政审批为代表的权力事项置于社会监督之下，促进政府行政审批权力的公开化与透明化，督促政府部门依法行政。在行政审批管理系统中，“权力清单”是基础性管理工具，规定了行政审批制度改革的框架和结构。

2014年3月17日，国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门行政审批事项汇总清单。公开的汇总清单涵盖了60个有行政审批事项的国务院部门，各部门目前正在实施的行政审批事项共1 235项。国务院审改办有关负责人表示，公开国务院各部门行政审批事项清单，是中央政府加快权力清单公布，大力推进职能转变的重要举措。今后，各部门将不得在公布的清单之外实施行政审批，不得对已取消和下放的审批项目以其他名目搞变相审批，坚决杜绝随意新设、边减边增、明减暗增等问题，努力做到让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”。[10]

2014年6月29日，上海市发展和改革委员会正式对外公布了2014版行政审批和政府定价事项清单。这是上海市政府工作部门公布的首份权力清单，纳入清单的共有41项权力事项，包括行政审批事项24项和政府定价事项17项。24项行政审批事项包括“工程咨询单位的资格初审转报”“石油天然气管道保护范围内特定施工作业审批”“创业投资企业备案”等，清单中列明了各审批事项的名称、设定依据、审批条件、申请材料、办理程序、办理期限、审批对象、责任处室等，对行政审批权力的行权要素进行了标准化。17项政府定价事项包括制定医疗服务收费标准、养老服务收费标准、游览参观点门票价格等，清单中注明了各定价事项的名称、设定依据、定价范围、定价形式、实施对象、定价程序、责任处室等。[11]

2.负面清单。负面清单管理模式是政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、项目等，除此之外，按照“非禁即入”和“内外资一致”原则，将主动权交于市场，最大限度激发市场活力，进一步优化产业投资环境，提升行政效率和资本效率。在行政审批管理系统中，“负面清单”是核心性工具，是行政审批行为实施的基础和参照。

3.监管清单。监管清单管理模式旨在解决行政审批改革后的监管事项，杜绝政府职能缺位、越位和错位等问题，其重在厘清部门监管职责，界定政府各部门之间权力运行的界限，通过清单形式公布不同行政事项的监管主体与责任。在行政审批管理系统中，“监管清单”是保障性工具，是保持行政审批制度改革持续性的关键。

再举几个例子：2013年12月7日，湖北省已全面完成省级行政权力清理，对8 021项权力和事项逐项审核，没有法定依据的坚决取消，最终确认行政权力和政务服务事项4 313项，减少了3 708项。编制完成规范化的《湖北省级行政权力和政务服务事项目录》及湖北省行政权力通用流程图。这标志着湖北省通过清权、确权、晒权，把省级权力关进了“制度笼子”，确保其在阳光下运行。省政府常务会议通过《湖北省级行政权力和政务服务事项目录》，这是全国率先晒出的省级行政“权力清单”。2013年11月21日，广州市行政“权力清单”发布，共有3 705项广州市市本级行政职权事项上线接受社会监督。这是十八届三中全会提出“权力清单制度”后，全国首个晒出行政权力清单的城市。目前，广州市纪委监察局微信公众平台“廉洁广州”已开始试运行，市民关注该微信平台后，不仅能够直接查阅广州市行政执法“权力清单”，且相关当事人还可通过该平台查询行政执法结果。浙江省宣布2014年起将全面推行政府“权力清单制度”，安徽省试点实施省级政府机关行政职权清理试点改革，并要求试点单位公布“权力运行图”。此外，一些地方和部门已经在向“负面清单”管理方向迈进。[12]

(三)工商登记制度改革

党的十八届二中全会明确提出，要推进工商登记制度改革。改革目的是为了进一步激发市场和社会的创造活力，增强经济社会发展的内生动力，更好促进市场主体平稳健康发展。之后，《国务院机构改革和职能转变方案》提出工商登记制度改革的三方面内容：一是将“先证后照”改为“先照后证”，市场主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动；对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。二是将注册资本实缴登记制改为认缴登记制。三是放宽工商登记其他条件。

2015年国务院办公厅发布了《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》(国办发〔2015〕50号)，决定从2015年10月1日开始，在全国全面实行“三证合一、一照一码”登记模式。“三证合一”登记制度改革，是指将原来企业、农民专业合作社登记时依次申请，分别由工商行政管理部门核发工商营业执照、质量技术监督部门核发组织机构代码证、税务部门核发税务登记证，改为一次申请、由工商行政管理部门核发一个加载统一社会信用代码的营业执照的登记制度。统一社会信用代码是每一个法人和其他组织在全国范围内唯一的、终身不变的法定身份识别码。

2014年8月的《国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告》对一年多以来的改革进展做了如下描述：“改革工商登记制度，放宽市场准入，将‘先证后照’改为‘先照后证’，注册资本实缴登记制改为认缴登记制，将126项工商登记前置审批事项改为后置审批，约占改革前前置审批事项的五分之三，将企业年检制度改为年度报告公示，推进工商注册制度便利化。”[5]

在中央政府精神的指导下，各个地方积极展开探索。例如，吉林省2012年率先探索工商登记制度改革，在改革市场主体登记审批流程、放宽市场主体登记条件、强化市场主体后续监管等方面效果显著，逐步破解了企业在工商登记时面临的种种难题，最大限度释放了改革红利。[13]又如，2014年4月23日，《青海省人民政府关于改革工商登记制度促进全省市场主体发展的意见》颁布执行，工商登记制度改革充分贯彻“宽进+严管”原则，将从12个方面改革登记制度，实现便捷高效、规范统一、宽进严管的目标，以优化营商环境，激发了社会创业热情，促进经济发展，备受各界瞩目。

四、围绕政府与社会关系的改革

处理好政府和社会关系，改革社会组织管理制度，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，这是我国新一轮政府改革与治理的另一个重要内容。政府与社会关系改革的实质就是政府向社会放权，激发社会组织、公民等社会主体的参与活力。我国当前的政府购买社会服务就是主要着眼于削减或转移职能，实现政府职能向社会领域分权。

(一)政府购买社会服务

2013年7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，提出将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。2014年12月，财政部和民政部联合下发《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，支持和规范社会组织承接政府购买服务。

政府购买服务，是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织、企业、事业单位购买服务的一项重要制度安排。政府购买社会服务的方式有多种(见表3)，建立健全政府购买服务制度，深入推进政府购买服务工作意义重大。《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》指出：充分发挥社会组织在公共服务供给中的独特功能和积极作用，有利于加快转变政府职能，创新公共服务供给方式，提高公共服务供给水平和效率；有利于培育和引导社会组织，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；有利于推动整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发社会发展活力。

2008年，广东省率先出台《关于开展政府购买社会组织服务试点工作的意见》；2014年4月30日，厦门市出台了《关于推进政府购买服务工作的实施意见》，全面推广政府购买服务试点工作，凡社会能提供的服务，各部门都应尽量通过政府购买服务交由社会力量承担。2014年1月，甘肃省出台《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，制定6类50款购买服务事项；2014年6月，石家庄市出台《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，指出在全市内开展试点工作，提出短期、中期以及长期目标，明确购买主体和承接主体，制定19类154项购买服务事项。

表3　政府购买社会服务的方式

(二)扶持社会组织发展

壮大社会组织的力量、提高社会组织的能力，是完成社会转型的重要条件，是政府职能转变和权力下放的基础。不少地方政府扶持社会组织发展有典型的实践经验(见表4)。

表4　地方政府扶持社会组织发展的实践案例

(三)探索社区自治模式

各地积极探索“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”五位一体的基层治理模式，力求形成政府综治、社区共治和居民自治三个体系交融互动的治理机制，探索居民自治新模式。[14]

此外，从中央到地方都在大力推行社会保障制度改革。例如，在医保领域，2015年12月9日中央全面深改领导小组第十九次会议通过了《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出要按照统一制度、整合政策、均衡水平、完善机制、提升服务的总体思路，从统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理等方面进行整合，积极构建保障更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效的城乡居民医保制度。要推动实现医疗、医保、医药“三医联动”，推动基本医保、大病保险、医疗救助、商业健康保险、社会慈善等衔接配合，努力构建多层次的医疗保障体系。[9]据《经济参考报》记者初步统计，截至2015年10月底，已有天津、青海、山东、重庆、广东、宁夏、浙江等七个省份完成了城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度的整合，并建立起统一的、城乡一体的居民基本医疗保险制度，此外，新疆建设兵团也实行统一的居民医疗保险制度。除了上述省份，部分县市也展开城乡医保并轨的实践。[15]

总之，我国新一轮行政体制改革已经走过三年多的历程。这场以理顺政府与市场和社会关系为核心，以简政放权和职能转变为着力点，以建设现代化政府为目标导向的改革已取得新进展，成效显著，政府治理新模式呼之欲出。但改革仍然任重道远，困难重重，需要下大力气，啃硬骨头，上下联动，联合攻关，以求全胜。新一轮的行政体制改革能否顺利推进并达成目标，将影响甚至决定我国未来经济社会能否持续健康发展以及国家治理现代化的进程。

(本文写作中博士生耿旭提供了部分资料，对本文有所贡献，特此说明。)

[1] 张宿堂，秦杰，李斌，等.十八大以来党中央治国理政纪实[EB/OL].(2014-01-09). http://news.sohu.com/20140109/n393229523.shtml.

[2] 国务院办公厅.李克强在第七届夏季达沃斯论坛上的致辞[EB/OL].(2013-09-12). http://www.gov.cn/ldhd/2013-09/12/content_2486720.htm.

[3] 财经网.KCIS看总理答记者问：“谁都不能在法外用权”[EB/OL].(2015-03-15). http://money.163.com/15/0315/22/AKPH4UUA00253B0H.html.

[4] 新华社.中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议公报[EB/OL].(2013-02-28). http://www.gov.cn/ldhd/2013-02/28/content_2342267.htm.

[5] 杨晶.国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告[EB/OL].(2014-08-27). http://baike.baidu.com/view/14771487.htm.

[6] 方烨.国务院部署深化行政审批制度改革[EB/OL].(2015-02-05).http://politics.people.com.cn/n/2015/0205/c70731-26509752.html.

[7] 王静宇.让简政放权与加强监管并行[EB/OL].(2015-06-03). http://finance.eastmoney.com/news/1371,20150603513126438.html.

[8] 人民网.盘点：2015年经济领域中央重大改革部署[EB/OL].(2016-01-01). http://sn.people.com.cn/n2/2016/0101/c190216-27445686.html.

[9] 新华网.习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十九次会议[EB/OL].(2015-12-09).http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-12/09/c_1117411357.htm.

[10] 新华网.国务院审改办公开各部门行政审批事项汇总清单[EB/OL].(2014-03-17). http://news.xinhuanet.com/2014-03/17/c_119802905.htm.

[11] 新华网.上海市政府工作部门首份权力清单公布[EB/OL].(2014-06-29). http://news.xinhuanet.com/politics/2014-06/29/c_1111368989.htm.

[12] 韩丽彦,王咏倩.“权力清单”逐步公布权力运行依法公开[EB/OL].(2014-03-06). http://www.xyshjj.cn/bz/xyjj/lb/201403/69092.html.

[13] 孟含琪，林宏.吉林改革工商登记制度，最大限度释放“改革红利”[EB/OL].(2014-06-26). http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-06/26/c_1111330346.htm.

[14] 南翔镇，沈依依.探索居民自治新模式，走出基层善治新路径[EB/OL].(2015-11-28). http://sh.people.com.cn/n/2015/1128/c373959-27201766.html.

[15] 李唐宁.城乡医保整合方案下月完成，八省份实施并轨[EB/OL].(2015-10-27).http://www.zj.xinhuanet.com/ylyw/2015-10/27/c_1116948020.htm.

[责任编辑：林丽芳]

Streamline Administration, Institute Decentralization and Transformation of Government Functions: New Trend of Government Reform and Governance in China

CHEN Zhen-ming

(School of Public Affairs, Xiamen University, Xiamen 361005, Fujian, China)

A new round of administrative system reform in our country is all round government governance reform that rationalizes the relationship among the government, the market and the society as the core, decentralizes and changes functions as the focal point, and builds a modern government as the goal. China’s government reform and governance, which has determined the new direction and route map and has carried out more than three years of practice and exploration, has made new progress. In the government itself, mainly through the internal structure optimization, power configuration, function change, process reengineering, restructuring and adjustment of the organization, etc., the efficiency of operation has been improved and governance capacity has been enhanced. In the aspect of the relationship between the government and the market, mainly through deepening the reform of the administrative examination and approval system, inventory management mode exploration and the industrial and commercial registration system reform, decentralization has been realized. In the relationship between the government and the society, through decentralization to the community, the participation of social organizations, citizens and other social subjects has been stimulated to achieve decentralization of government functions to the social field.

streamline administration and institute decentralization; transformation of government functions; government reform; government governance

2016-01-05

国家自然科学基金项目(71473210)；福建省2011协同创新基地——“公共政策与地方治理协同创新中心”暨“厦门大学公共服务质量研究中心”建设项目

陈振明(1959-)，男，广东潮州人，厦门大学公共事务学院与公共政策研究院教授，博士生导师，教育部“长江学者”特聘教授。

D63-3

A

1674-3199(2016)01-0001-11