城郊村土地确权登记颁证问题与对策

浙江省兰溪市云山街道办事处（321100） 周根明

城郊村土地确权登记颁证问题与对策

浙江省兰溪市云山街道办事处（321100） 周根明

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是维护农民土地承包合法权益的根本要求，也是实现城乡和谐发展的重要保证。作为浙江省土地承包经营权确权登记颁证工作试点单位，兰溪市云山街道办事处于2015年完成农村土地确权登记工作，赢得省市领导的高度评价。城郊村土地确权工作政策性强、涉及面广、情况复杂、矛盾问题多，该街道坚持问题导向，摸着石子过河，依法依规，民主决策，有序操作，合力攻坚，不断探索，取得了明显成效。

1.基本情况

兰溪市云山街道办事处下辖24个村，其中城中村11个，城郊村13个，承包耕地面积为1.4万亩（1亩=667平方米，下同），涉及农户8 000余户。该街道于1998年完成第二轮土地承包工作，之后，因兰溪市城区功能配套扩建及工业园区建设等征用（占用）以及农业综合开发土地整理，导致一些农户承包土地发生了较大变化。为了如实反映农户承包土地情况，2004年开展了土地承包完善工作，对于土地全部被征用的163户承包户，按规定程序收回承包权证予以注销；对于部分被征用的农户，进行权证土地变更登记。2014年被确定为省开展农村土地确权登记颁证工作试点单位之一，扎实开展了承包档案资料清查、承包经营权调查、信息公示审核、农户签字确认、完善土地承包合同、建立健全登记簿，等等。至2015年10月，完成了辖区1.4万亩耕地的经营权确权登记工作。

2.存在问题

一是城郊村农民人均土地少、价值高，对土地很敏感。自第二轮土地延包后，该街道有13个村耕地曾经被征用，总面积将近2 000亩，目前农民人均耕地仅0.46亩，并且土地征用补偿标准和土地流转租赁费较其他村都要高，每亩农田年租金达1 000余元，因而老百姓十分敏感，尤其是黄湓等城中村，从上世纪开始就是兰溪市的老蔬菜基地，农户种菜经验比较丰富，蔬菜品质好、单产高、销售方便，土地投入产出效益较大，因此农户土地观念更强，寸土必争。

二是田块变动大、情况杂，难以落实到户。岩头、吴村等4个村曾经进行过土地综合整理，加上这些年来水产养殖、粮食种植等规模农业发展，兰溪市云山万亩粮食功能区建设，土地加速流转，以及农户调地建房，如此等等导致一些农户田块发生变动较大，面积不准、四至不清、登记不齐、情况复杂，将现有田块一一指认落实到户，困难重重。

三是第二轮土地延包遗留问题未妥善处置，妨碍确权工作顺利开展。当初二轮承包时，有部分村按土地等级折算土地面积，好地一亩算一亩，差地两亩或更多算一亩，造成农户承包权证登记面积与田块实际丈量面积有一定误差，同一个村内同样家庭人口的农户实际承包耕地面积大相径庭。有的农户土地承包权证上只有总面积但无具体田块所处的坵名及其四至，或者登记不完整，土地权属不清，有的有地无证，有的无地有证，或者地证不符，承包人不符，权证与合同不符。导致土地纠纷时有发生，给确权工作带来了难度。

四是土地流转凭口头协议，田块归属认定缺乏有效证据。城郊村农民到企业单位找工作比较方便，有一部分劳力常年外出打工，也有部分农户出于农事耕作等其他需要，将土地用于转让或互换，有的田块发生多次互换。有的农户由于觉得原来转让或调换出去的土地现在更值钱而出现反悔，可当初单凭口头许诺，没有规范的书面协议。像这样的土地，权属确认或存在依据不足和隐患问题。

3.对策措施

（1）周密调查土地经营现状，掌握信息变动完整资料首先，要整理齐全土地承包档案资料。各村组织收集整理第二轮土地承包地到户、合同签订、权证发放，尤其是第二轮土地承包之后，农户因为土地征用、土地流转等导致田块变动等情况资料，查漏补缺。其次要做好承包地权属现状调查，逐户梳理填写《承包地块调查表》。一方面，入户开展权属调查。摸清当前农户家庭承包状况、核对承包方代表、家庭成员及其变动等信息，填写《承包方调查表》。另一方面，配合专业测量单位到田头进行空间GPS定位测量，勾绘《农户承包土地承包经营权地块分布图》，切实做到资料全、数据真、情况准，为开展确权登记奠定扎实基础。

（2）坚守土地政策底线，依法规范运作严格遵守《农村土地承包法》《物权法》等规定，该街道统筹安排，精心组织，制订确权工作方案，明确确权原则和工作流程，依法运作，确保稳定。通过宣传发动，让广大社员认识到这次土地确权登记颁证工作，以1998年第二轮农村土地承包合同土地承包关系管理为基础，既不是对第二轮土地承包工作的推倒重来，也不是又一轮的土地调整，而是依法开展对农村土地承包关系进一步规范和完善。工作中确保“三个”不得：即不得借机打乱原承包关系重新调整；不得非法收回农民承包地；不得借机收取任何费用加重农民负担。

（3）尊重村民意愿，因村制定和落实好股改工作实施细则土地确权工作，涉及广大村民的切身利益和农村的稳定，并且各种情形比较复杂，制定土地确权方案必须从维护社员权益出发，充分尊重村民意愿。召开户主会广泛征求意见，根据相关法律法规，结合各村的村规民约等实际，经村民代表会通过制定《村土地承包经营权确权登记工作实施细则》，将确权登记中涉及的重要事项及其处置办法一一写清，确保各项具体工作有章可循、有据可依，然后认真贯彻执行。如已亡五保户以及农户全家迁入设区的城市转为非农业人口的家庭承包地收归所在生产队（承包小组）所有，由所在生产队自己处理。

（4）积极化解土地纠纷，保障确权工作顺利推进为及时解决矛盾纠纷，街道成立农村土地承包纠纷调解领导小组和工作小组，村成立调解小组，按照“有法依法、有规依规、无法无规依细则”的原则，妥善化解多地、少地、无地等矛盾纠纷，把法律的规定、中央的要求和农民的权益落到实处。对待确权，坚持“二确一缓”：即对权属不清或有争议的承包地，应坚持确保稳定、实事求是、尊重历史、民主协商四大原则，把纠纷处理到位后再确权登记；对历史遗留问题，先要予以化解再确权；对矛盾纠纷较大，暂不能解决的，要暂缓确权。按照国家有关规定统一规划整理的承包土地，以及土地流转以后受转让方统一规划整理的土地，采取测量切分的办法，重新划定边界，合理确定相关农户的承包地四至后进行登记。对以转让、互换等方式流转的土地，缺少流转协议的，这次按要求补订180份协议，完善条款，规范流转土地确权依据，防范于未然。

（5）开展信息公示核对，完善土地确权档案资料村、组审核农户承包信息、地块分布图后，将相关资料在村务公开栏上予以公示。有异议或差错的，及时予以修正。没有异议的，由农户签字认可。然后完善合同，填写《农户承包地确权登记信息表》，实现承包地面积、承包合同、权证登记簿、经营权证书“四相符”，同步推进档案资料的收集整理工作，形成边开展、边整理，完成一项、归档一项的档案整理格局，确保信息资料真实、准确、完整。

（本栏编辑：张竹叶潮）