日本公共图书馆协议会制度概述

曹　磊（江阴市图书馆）

日本公共图书馆协议会制度概述

曹磊（江阴市图书馆）

公共图书馆协议会是日本的馆长咨询机构，是二战后民主改造、模仿图书馆理事会制度的产物，是当时社会环境、日本图书馆发展历史和实际因素共同作用的结果。日本文部科学省和图书馆界的调查显示，这一制度在日本图书馆界已经基本覆盖，提升运营水平需要内外部因素的共同改善。

公共图书馆；协议会；理事会；日本

1　概述

1.1研究意义

在第二次世界大战结束之前，日本军国主义将公共图书馆事业全面纳入其控制之下，使得图书馆成为不折不扣的“思想善导”机关，做了军国主义控制社会思想的帮凶。二战后，美国接管日本，逐步开展民主改造，其中也包括对公共图书馆事业的改造。1950年制定的《图书馆法》是这一改造最为重要的成果，它奠定了战后日本图书馆事业的基础。《图书馆法》以美国公共图书馆为蓝本，确立了日本公共图书馆的众多制度，如，地方自由设置图书馆制度、司书制度（职业资格制度）、免费服务制度、图书馆协议会制度等。其中，图书馆协议会制度是图书馆理事会制度的“日本模式”。需要指出的是，日本不少与图书馆相关的组织都称为协议会，如，日本的全国学校图书馆协议会、全国公共图书馆协议会等。但是这些组织都不是图书馆法中所称的“协议会”，而是行业组织，并不在本文的论述范围内。

目前，日本国家层面关于图书馆协议会制度的规定集中于《图书馆法》及其配套文件之中。日本《图书馆法》的第14条、第15条、第16条确定了图书馆协议会制度的基本框架。［1］第14条就图书馆协议会的职能进行了阐述，明确公立图书馆可以设置协议会，协议会的定位是咨询机构，职能是就图书馆运营的状况为馆长提供咨询意见；第15条规定协议会委员由本地教育委员会任命；第16条明确了地方政府图书馆条例必须要有关于协议会的内容，主要是关于协议会设置，委员任命标准、人数和任期以及其他必要的内容，委员的任命标准可以参酌文部科学省的相关标准制定。

《图书馆法施行规则》是《图书馆法》的配套规则，第12条明确了协议会委员的任命标准——委员应当从学校教育、社会教育和家庭教育的实践者和具有这些方面学识经验的人士中进行选择。［2］《图书馆设置及运营的期望标准》是日本公共图书馆运营标准的基本大纲，在阐述市町村立图书馆（日本基层公共图书馆）管理运营的部分，明确了图书馆协议会要符合本地实际情况，反映利用者和居民的呼声，协议会的组成人员也要符合法律法规的规定，充分选用多样化的人才。［3］

2　协议会制度的产生和演变

2.1产生

（1）酝酿阶段。大体上从1946年上半年到1947年上半年。这一时期，日本公共图书馆事业的改革处于起步阶段。在美国的指导下，日本图书馆界和政府就如何进行图书馆立法事项进行了初步的尝试。1946年6月，日本全国中央图书馆长会议发表了《图书馆法规应当明确的事项》一文，提出应当在文部省、都道府县和市町村成立各级“图书馆委员会”的观点，建议委员会承担“制定以文化振兴为目的的图书馆计划”、“对图书馆事业开展批判和运营支持”、“就中央图书馆长的选人在铨选委员会上发言”3项具体职能。［4］121－122参加本次会议的大阪府立图书馆馆长田富作在其制定的图书馆法案中也提出了要设置“图书馆委员会”的内容。［4］133可以说，“图书馆委员会”是日本现行图书馆协议会制度的最初原型。到了1947年上半年，日本文部省更加关注公民馆这一社会教育设施，一度推出包含图书馆内容的社会教育法案，并不主张图书馆单独立法。同时，日本公共图书馆界人士大都保留着战前的种种观念，对于美国推动的公共图书馆民主改造并未有深刻体会，随着民间信息教育局①民间信息教育局（Civil Information and Education Section，简称CIE）是当时美国占领军司令部所属主管教育文化政策的部门，设有专人负责公共图书馆事业。人员的变动，“图书馆委员会”制度也随着图书馆立法活动的不了了之而告一段落。

（2）扩充阶段。大体上从1947年下半年到1949年上半年。这一时期，日本图书馆立法活动不断发展，各方先后提出一系列法案文本，对“图书馆委员会”制度进行了详细论述，内容更加充实，规定更加明确。

①加藤、雨宫草案。［4］181,182这一草案由日本文部省社会教育局文化课的加藤宗厚和雨宫祐政制定。草案的第四章专门论述了“图书馆委员会”制度，明确了“图书馆委员会”由公选民意代表组成，参与制定公共图书馆运营的重要事项，分为国家、都道府县和市町村3个级别。该草案关于“图书馆委员会”的规定基本上承袭了欧美图书馆理事会的各项职能，全面回应了民间信息教育局民主改造日本公共图书馆事业的要求。

为保证技术改造合理性、可行性，经技术研究与探讨，确定采用生物土壤除臭工艺，利用渗沥液现有场地进行改造，首先对一、二期A/O系统的O池安装玻璃钢盖板密封，臭气收集后经管道输送至生物土壤滤池进行除臭处理，工程总投资185万元，该项目分为2套处理系统，渗沥液一期1套、渗沥液二期1套，项目建设充分利用渗沥液区域现有场地，布局合理，生物土壤滤池表面种植绿化，既满足除臭工艺处理要求，同时达到环境美化要求。

②兵藤草案。［4］191-202兵藤草案一共有6稿之多，关于“图书馆委员会”的规定变化较大，前4稿对委员会的职能进行了略化，后2稿又扩大了职能的论述。兵藤草案先后用了“图书馆评议员会”、“图书馆协议员会”等名称来代替“图书馆委员会”。同时，兵藤草案将“图书馆协议员会”定位为地方教委的管辖部门，不再归地方政府首长管辖。

③文化课草案。［4］212,213这一草案采用了“图书馆协议员会”的名称，规定协议员会归地方教委管辖。教委在制定图书馆综合规划、图书馆相关条例及规则、图书馆预算，任免图书馆协议员、中央图书馆长，征收入馆阅览费用等事项上，应当向协议员会征求意见。这一草案将协议员会定位为教委的咨询机构，改变了之前两份草案中委员会或者协议员会决策、运营图书馆各项事务的规定。

④日本图书馆协会草案。［4］239-241该草案采用“图书馆委员会”的名称，将委员会定位为教委的咨询机构。在这一草案中，委员会参与的事项最为详尽，共有11项之多。与以往草案相比，其变化主要体现在委员的产生方式上，明确了图书馆委员会成员由教委任命，不再按照之前草案规定的公选产生。委员的具体来源形式有地方议员、馆长推荐的人士，图书馆相关团体推荐、具有学识经验的人士等。

⑤文部省草案。［4］282,283该草案再次将委员会名称改为“图书馆协议员会”。关于协议员会职能的规定则采用了文化课草案的规定。在协议员的产生机制上，推翻了图书馆协会草案任命委员的设想，维持了公选产生，同时明确了协议员可以从社会教育委员、本地区团体代表、校长、具有学识经验人员等不同人群中选举产生。

这一时期的图书馆法草案关于“图书馆委员会”制度的规定变化很大。总体情况表明日本政府和图书馆界开始逐步了解欧美图书馆理事会制度——通过公选方式产生委员，委员会决策和运营图书馆的各项事务。同时，部分草案开始体现日本具体国情的内容，如将委员会定位为咨询机构而非决策、运营机构；在委员会职能中加入征收入馆阅览费用的权力，如提出委员会归教委管辖等规定等。这一时期的图书馆法草案规定较为详细，在员工培训、国库补助、设置标准等方面都设定了具体数值，需要财政大量投入。随着日本经济的恶化，财政转向收缩，同时文部省对于图书馆法是否应当单独立法依旧存在疑惑，故而文部省并未向国会提交法案草案，图书馆立法工作又陷入了停滞中。

（3）收缩阶段。大体上从1949年下半年到1950年上半年。上一阶段制定的图书馆法草案内容详尽却难以适应当时的实际情况。鉴于此，日本图书馆协会和文部省共同召开的公共图书馆会议明确了图书馆界要和文部省团结一致，制定符合现实的法案，即法律明确的内容是最低程度的共识，而非具体要求。在此方针指导下，推出的《公共图书馆法案纲要》取消了“图书馆协议员会”具体职能的阐述，只是明确了协议员会一方面是教育委员的咨询机构，另一方面可以向馆长提出运营管理方面的建议。［4］336,3371949年底，日本图书馆协会推出的《图书馆法纲要》则进一步削减了相关规定，以“图书馆协议会”代替协议员会，将其定位为馆长的咨询机构。同时还取消了一直以来委员会或者协议员会必须设置的规定，并规定了协议会委员的产生方式、协议会根据地方法规设置等内容。［4］344这就形成了《图书馆法》现行的关于图书馆协议会制度目前3项法律条文的雏形。

1950年4月，文部省综合各方意见制定的图书馆法草案在日本国会正式通过。法律的第14条、第15条、第16条正式采用图书馆协议会的名称，其具体内容则承袭了日本图书馆协会1949年制定的《图书馆法纲要》。由此，日本公共图书馆协议会制度正式诞生。

2.2演变

到目前为止，《图书馆法》已经经历了20次修正，其中19次均为相关法律变动而进行的修正。［5］关于协议会制度的规定，在2008年的修正中发生了变动。以往第15条规定委员从学校教育、社会教育的推行者及具有这两个领域学识经验的人士中选择，修正增加了家庭教育这一领域，扩大了协议会成员的来源范围。这一改动呼应了本次修正中第3条的变动，《图书馆法》第3条论述了日本公共图书馆服务的具体内容。2008年的修正加入了图书馆应当协助促进家庭教育发展的内容，相对应的，第15条也加入了有关家庭教育的规定。加入家庭教育的概念是日本修改《教育基本法》重视家庭教育的结果。从日本法律体系看，《图书馆法》属于社会教育类法律，处于《教育基本法》的下一位阶，自然应当遵循教育类基本法律的规定。

3　协议会制度的实际情况

3.1文部科学省的调查结果

日本公共图书馆的协议会制度推出已有65年，其成效如何是一个值得探讨的问题。关于日本公共图书馆协议会的权威调查有日本图书馆协会的调查和日本文部科学省的社会教育调查。日本图书馆协会关于协议会的调查次数较少（分别在1985年、2000年、2006年举行），而文部科学省的社会教育调查则每三年举行一次，结果具有连续性。以社会教育调查的数据为例，日本公共图书馆协议会设置率较为平稳，大体在62%左右浮动（见表1）。从不同图书馆类别来看，都道府县图书馆基本都设置了协议会，市（区）图书馆设置协议会的比例也较高，町村图书馆设置协议会的比例则较低。

日本《图书馆法》不具有强制性，协议会的设置与公共图书馆的设置一样，都由地方政府自行判断。第14条使用了“努力设置协议会”的字眼，并未提出强制要求，这一点影响到了协议会的设置率。有日本学者认为《图书馆法》是否具有强制力是图书馆立法工作的“路线斗争”。即到底是依靠国家强制力还是依靠民众的支持来推动图书馆事业的发展。［6］

表1　日本公共图书馆协议会设置情况［7］

3.2日本学者的研究

（1）数据概况。文部科学省的调查较为简略，仅从表面反映了日本公共图书馆协议会制度的设置情况，难以根据这些数据全面深入地剖析这项制度的具体成效。日本筑波大学图书馆情报学科的平山阳菜2012年进行的调查较为详实地体现了日本公共图书馆协议会制度具体运行状况。平山向日本1349家公立图书馆寄送了调查问卷，问卷内容涉及10个方面、49个分项，共回收754份有效问卷，比例为55.9%。［8］78-81根据调查结果，平山就以下内容进行了详细阐述。［8］82-136

①在设置率方面，平山主要考察了不同规模图书馆的协议会设置率。调查发现藏书量在5万~50万册之间的公共图书馆设置协议会的比例最高，馆藏少于5万册或是多于50万册的公共图书馆，协议会的设置率则偏低。②在协议会构成、运营方面，平山主要考察了委员的任期、人数和活动开展次数。绝大部分公共图书馆协议会的委员任期是2年，一般允许连任；协议会委员的平均数量是9.15人；协议会平均每年召开的次数是2.27次。③在委员个人情况方面，平山主要考察了委员性别比例、专业来源和年龄等问题。调查结果显示，协议会委员的男女比例基本持平；在专业选择上，基本都参照《图书馆法》第16条的规定，从学校教育、社会教育和家庭教育的相关人士中选择，都道府县图书馆协议会的委员中，具有学识经验（指的是校长、大学教授等）人士的比例较其他类型协议会的比例较高；在年龄方面，超过80%的委员年龄都在50岁以上，中青年的比例很低。④在协议会的信息公开状况方面，平山主要考察了委员是否公开招募、是否允许旁听会议和是否公开协议会资料等问题。调查显示，27.6%的图书馆采用公开招募的方式选拔协议会成员，与1985年1.7%的比例相比，提升幅度相当大，招募的方式主要有书面审查和面试两种；允许民众旁听协议会会议的比例为50.5%，采用公开招募方式产生委员的图书馆一般也会允许民众旁听会议，两者成正相关的关系；大约60%的图书馆在网站上公开协议会的相关资料，公开比例由高到低依次是协议会相关法规、协议会成员的名单和会议记录。⑤在协议会经费方面，平山主要考察了委员是否有酬劳以及酬劳的数量多少等问题。调查显示，基本上所有的图书馆都会向协议会委员发放一定数量的酬劳（包括交通费），酬劳的平均数值是14.7万日元；部分图书馆协议会的运营经费数量比较大的主要原因是协议会委员数量较多或者协议会开展活动的次数较多。⑥在协议会的审议主题方面，调查发现排在协议会会议主题前三位的分别是图书馆的运营计划和成效、预算和决算、阅读推广活动计划。⑦在民众参与图书馆运营的其他形式方面，大部分图书馆均未设置利用者恳谈会，大约四分之一的图书馆设置有“图书馆之友”协会。

（2）结论。平山将自己的调查数据与日本图书馆协会2000年、2006年的调查数据作了对比，在上述7个方面得出19条关于日本公共图书馆协议会制度运营实际状况的结论（见表2）。

平山认为，这些数据和结论基本反映了日本公共图书馆协议会的实际状况。当然，由于方法和样本的问题，存在一定偏差是难免的。她还认为，无法单纯地用数值来监测协议会制度的成效，调查的目的就是为了推动协议会制度的改进和提升，让协议会起到民众与图书馆沟通桥梁的作用。［8］148

4　协议会制度的发展方向

对于协议会制度今后如何更好的运营，平山根据研究结果，提出两方面意见。［8］149,150①要强化协议会的实际运营成效。重点是：提升目前协议会构成、运营方式；协议会每年召开4次会议，形成不同图书馆协议会之间的交流沟通网络；提升委员的整体素质，提高中青年委员所占比例，增加具有专业知识人士的比例；加强信息公开力度，采用公开招募形式选拔委员，进一步促进民众旁听和选拔资料的公开。②国家和地方需要进行法规政策调整。一方面，要从图书馆事业相关法律法规入手，改变目前粗线条规定，为图书馆协议会制度制定基本的规范和标准；另一方面，考虑到目前日本强化地方自治的改革趋势，国家在协议会制度标准化发展的同时，也要调动地方政府的积极性，允许地方政府因地制宜地发展协议会制度。

表2　平山阳菜2012年关于图书馆协议会调查的结论［8］141-148

日本大学的平野英俊教授认为，有必要对图书馆协议会的运营进行评价，掌握实际情况，在此基础上，通过构建同行交流的机制促进协议会制度良性运转。［9］24具体说，就是依靠信息公开和经验共享——各个图书馆协议会向社会公开会议记录、年度报告等资料，将这些反映协议会活动实际状况的资料积累起来，对其进行研究，形成图书馆界共有的案例和经验，促进协议会制度的不断发展。

筑波大学的药袋秀树教授从多个角度探讨了促进协议会发展的具体方法。他认为，总的一点就是图书馆协议会需要图书馆和社会力量共同合作才能有提升、有进步。［9］24,25在协议会的构成上，委员一般都不是专业人士，应适当减少委员数量。在协议会运营方式上，每年应召开3次会议，会议要围绕图书馆发展等相关主题进行充分的讨论和辩论，为了提高会议质量，要求图书馆为委员提供详细充分的资料；同时，图书馆要强化与委员之间的交流，适时举行参观、交流活动，安排委员与馆员的座谈会。

综合以上信息，图书馆协议会制度要良性运转、不断发展，需要外部和内部多种因素共同作用。在外部，协议会制度的发展离不开政府（包括国家和地方）的法律法规政策、行业间的相互交流合作等环境因素的影响；在内部，协议会的构成运营方式、活动开展的方式、委员的产生机制、委员的个人素质要求、图书馆与委员之间的互动、信息公开状况等具体要素，都对协议会制度是否有成效起到了制约。

5　结语

在二战后日本特殊的社会经济环境下，欧美的图书馆理事会制度最终没有全面移植到日本公共图书馆事业之中，日本的图书馆协议会制度选取了若干形式，根据实际情况形成了自己的特色。出现这一现象，有着多方面的因素。①从大环境来说，随着美苏对立加剧和冷战的开始，美国开始转变占领政策，不再全力推动日本的民主改革，转而希望日本成为美军的基地。在此情况下，美军推出了“经济安定九原则”，强调日本社会经济的稳定，其中第一条就是综合预算的平衡。［10］相关图书馆法草案关于图书馆理事会需要公开选举的政治条件和需要大量财政经费保证的经济条件都难以成立。②从历史因素看，日本公共图书馆界一直没有采用理事会制度，对于理事会制度的内涵和功能不甚了了。上文的法案草案中就有将征收入馆阅览费用纳入“图书馆委员会”职能的现象，这清楚地显示了日本图书馆界尚未摆脱战前“有偿服务”的观念。虽然美国的图书馆事业及其理念已经通过一系列改革举措开始影响日本社会，但是这些在当时尚未占到主流地位。③从实际操作来看，日本各界对于如何处理教委与“图书馆委员会”的关系、如何公选图书馆委员等方面都存在疑问。日本的公共图书馆事业归教委管辖，“图书馆委员会”是单独设立还是附属于教委，这一争论在当时一直无法形成共识。对于委员的产生机制，当时也有很大争论。在当时，日本民众参与选举议员的意向都不高，如果公选图书馆委员，其参加率更是令人担忧。由此，法律并未对产生机制进行明确规定。

日本的公共图书馆协议会制度强调民众与图书馆之间的互动，以法定形式确立民意在公共图书馆事业中的重要地位——图书馆不仅为民众服务，也要及时掌握民众的反馈和呼声。从整体上来说，图书馆协议会制度已经在日本确立，不过其成效一直遭到各界的诟病，不活跃、空洞化等质疑声不绝于耳。［11］

［1］图书馆法［EB/OL］.［2015－11－21］.http://law. e-gov.go.jp/htmldata/S25/S25HO118.html.

［2］图书馆法施行规则（昭和二十五年九月六日文部省令第二十七号）［EB/OL］.［2015－11－21］.http: //law.e-gov.go.jp/htmldata/S25/S25F03501000027.html.

［3］图书馆の设置及び运营上の望ましい基准（平成24年12月19日文部科学省告示第172号）［EB/OL］.［2015－11－21］．http://www.mext.go. jp/a_menu/01_l/08052911/1282451.htm.

［4］里田武夫，小川则．图书馆法成立史资料［M］.东京：日本图书馆协会，1968.

［5］［法令沿革一览］图书馆法［EB/OL］.［2015－11－21］.http://hourei.ndl.go.jp/SearchSys/viewEnkaku.do? i=Wfvv7TnXxosLD1h1q8nwqw%3d%3d.

［6］西野一夫．图书馆法改正と议会要请活动の意义について［J］.图书馆界，2009（2）：85－90.

［7］社会教育调查［EB/OL］.［2015－11－21］．http: //www.e-stat.go.jp/SG1/estat/NewList.do?tid=00000101 7254.

［8］平山阳菜．日本の图书馆协议会に关する総合的研究［D］.筑波：筑波大学筑波情报メディア研究科，2013.

［9］药袋秀树．筑波协议会の可能性：草の根からの筑波振兴［J］.社会教育，2012，6（6）：20－25.

［10］（日）小林义雄．战后日本经济史［M］.孙汉超等译.北京：商务印书馆，1985：33.

［11］荻原幸子．公共图书馆における住民との关系性——『公立图书馆の任务と目标：解说』の分析を通して［J］.日本图书馆情报学会志，2007，53（4）：208.

An overview of the Councils system of Public Libraries in Japan

Cao Lei

Public library councils system,consulting organization for chief librarians,is a result of reform in postwar Japan,whose establishment had three stages of brewing,expanding and contracting,coursed by Japanese public libraries’history and social realistic factors in Japan.Surveys show that the system has basically covered public library community in Japan.But to enhance the level of operation,there needs a lot to do.

Public Library；Library Council；Library Board；Japan

G258.2

B

1005－8214（2016）08－0068－05

曹磊（1986－），江阴市图书馆馆员，研究方向：公共图书馆法治，阅读推广。

2015－12－29［责任编辑］刘丹

本文系国家社会科学基金2015年度青年项目“公共图书馆理事会制度的建设与完善研究”（项目编号：15CTQ001）的研究成果之一。