地方政府融资风险管控策略

王丛

【摘要】分税制改革后，为支持地方经济发展，我国地方政府形成了投融资制度。在此制度支持下，地方政府才得以快速推进城镇化建设。但这一制度在推进地方进行基础设施建设的同时，也存在诸多风险因素，而且由于主体的特殊性，一旦风险发生，便危及当地政府、商业银行等的正常运转，甚至是引发财政金融风险。

【关键词】地方政府 融资 风险 控制

【中图分类号】F811.2 【文献标识码】A

地方政府投融资平台是由地方政府主导成立的以融资为目的的独立法人公司，主要目的是为了进行地方基础设施建设和公共事业建设，主要表现为地方的各类城建开发公司、城建投资公司以及城建资产公司。尽管这类公司也具有独立法人性质，但与一般投融资主体相比，这类公司拥有政府背景，一般能够获得财政担保，政治属性浓厚。目前我国的地方政府融资正处于控制调整阶段。在全球性金融危机背景下，我国的地方政府融资平台获得快速发展，但过高的负债规模意味着巨大的财政风险与债务风险。

地方政府融资平台蕴含的主要风险分析

2015年，中国社科院发布了国家资产负债报告，内容显示，截至2014年末，我国地方政府总负债30.28万亿元，地方融资平台借债占较大比重。这其中有政府需要直接偿还的债务，也有地方政府负责担保以及救助性的债务。从数据来看，地方政府融资平台的风险还处于可控范围，但也存在风险隐患。

运营风险。地方政府建设融资平台的最初目的是为了支持地方基础设施建设，这些建设项目一般都是公益性的或者半经营性的，这也意味着项目建成之后，地方政府难以获得稳定的收益来还款，那么地方政府的融资平台本身便面临运营风险。而且一般来说，地方基础设施建设都需要高额的前期资金投入，融资平台大都是向商业银行申请数额较大的贷款融资，这种项目的高投入也加剧了融资平台的运营风险。

债务风险。目前，我国地方政府融资平台数量多，而且融资规模巨大，他们的融资渠道大都是商业银行的贷款。我国大部分地方政府融资平台都背负着巨额债务，这主要有两个方面的原因：一是1994年分税制改革之后，地方政府事权增多而财权减少，这导致地方政府没有足够的资金进行地方建设，只能通过投融资平台来获取更多建设资金支持；二是当前我国地方政府官员的政绩考核指标以GDP增长速度为主，这驱使地方官员通过承建大工程来拉动地方经济增长，而这些工程建设无疑也需要投入巨额资金，这又刺激地方政府融资平台大规模借债，但由于这些项目工程往往是半经营性或公益性的，融资平台很难在项目建成后获得稳定现金流收益，因此无力偿还贷款，这便产生债务风险。

财政风险。政府融资所面临的财政风险实际上是来自地方融资平台的债务风险，因为在政府融资平台的运作过程中，政府被默认为融资平台的担保者，一旦融资平台无法偿还债务，地方政府便需要使用地方财政收入来偿还债务，这可能催生财政风险。因此也可以说，地方政府的财政风险很大程度上是由地方政府融资平台的债务风险决定的。目前，我国地方政府融资平台都有较高的负债，这提升了地方政府财政风险。

地方政府融资的风险控制

政府宏观层面举措。首先，政府要厘清与市场的关系。国家发改委在2014年下发的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确提出，要将政府融资职能从融资平台剥离，地方政府融资平台在性质上为独立公司，政府不应过度干预，而应使之遵循市场发展规律。具体来说，对于有收益的经营项目，地方政府不应干预地方政府融资平台；纯公益项目不应由地方融资平台运营，而应交由地方政府；对于那些有一定收益的公益项目，融资平台可与政府合作，前者负责资金筹措偿还，后者可给予一定补贴和优惠政策。

其次，政府要建立债务预警机制。这主要包括两个层面，一是国家需要建立一套预警机制来监测全国地方政府融资平台的财务状况，并设计风险预警系统，当数据到达风险临界点时便自动发出警报；二是地方政府融资平台本身要建立自我风险防控体制，对自身运营的项目质量、现金流持续性、负债管理等进行监测，并定期做出风险评估，以降低平台运营风险。

再次，地方政府融资平台作为独立的公司，应建立财务信息披露制度，及时公布公司的财务信息，这样公众才能够了解地方政府融资平台的运营信息，了解项目的经营情况、资金流向、负债等信息，这不仅是对地方政府融资平台的监督，也能让融资平台在社会树立良好形象，从而吸引民间资本进入。

最后，要成立项目退出机制，实现资本投资的可进可出。在市场经济中，资本具有逐利性，当项目能够获得收益时，大量资本涌入其中，而当投资者从运营中获取一定利益后，便会将资本退出并寻求新的投资项目。地方政府融资平台作为市场主体，其应遵循市场规则，在吸纳社会资本的同时，也应允许资本退出，如应允许社会资本通过股权转让、转售等方式撤出资本。通过退出机制建设可以让地方政府融资平台获取更多社会资本的好感，进而吸引社会资本提升融资平台的活力。

政府融资平台微观层面举措。首先，要对现有融资平台进行整改。根据有关资料显示，我国发改委、银监会、央行统计的地方政府融资平台数量差距较大，有的统计结果显示2000多家，而有的统计则过万，由此可见，我国地方政府融资平台管理较为混乱。要想降低融资平台风险，便要掌握我国地方政府融资平台的真实状况，对那些空壳融资平台进行清理，而涉嫌违规的平台应限期整改，使之合规运营。同时，政府应鼓励那些资产少、规模小且收益不多的融资平台进行整合，以产生规模效应，提升资源使用效率。

其次，要优化政府融资平台的注入资本。地方政府平台注册资本造假、资产较少造成了管理的混乱，也为融资平台本身发展埋下隐患，为此可以要求地方政府融资平台重新注入资本，并进行严格审查，确保资本注入的真实性。要优化地方政府融资平台注入资本，政府可以适度将一些资产质量优、流动性好的项目资源拨给地方融资平台，这样其能够获得稳定的资金来源，为其持续健康发展提供保障，也能够提升平台抵御风险的能力。

再次，应改革地方政府融资平台内部治理结构。地方政府融资平台由于其性质的特殊性，它的管理层一般由政府人员兼任，这导致平台内部管理责任不明。而且由于有政府财政担保，这类融资平台更容易获得银行贷款，而忽视平台本身的经营状况，这很容易造成平台经营风险。为此，地方政府融资平台必须改变内部的治理结构，政府人员应逐步退出融资平台的内部管理，将之交由专业的公司管理人员运营，实现科学管理。在内部控制上，地方政府融资平台的监事会必须具备权威性和独立性，能够对平台的真实运营情况进行审查，并提出管理建议，有效控制平台运营风险。

最后，要加快地方政府融资平台市场化建设，拓宽融资渠道。地方政府融资平台由于有政府财政担保而大量从银行贷款，这导致它的资金来源单一，融资结构不平衡，这种运营方式不仅增加了融资平台的风险，也对银行造成系统性风险。要想化解这些风险，必然要拓宽地方政府融资平台的融资渠道，改变过度依赖银行的融资模式。地方政府融资平台可通过发行债券来融资，降低融资成本，且债券偿还周期长，也可控制风险。此外，上市也是地方政府融资平台获取大量资金的渠道之一，而且通过上市还能够完善公司治理结构，也有益于平台的风险控制。

（作者单位：中国石油大学（华东）经管学院）

【注：本文为东营市社科规划项目（DYSK（2016）55）和中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（15CX04038B）的阶段性成果】

责编/王坤娜 孙垚（见习） 美编/杨玲玲