提高中国城市社区养老服务水平研究

□陈亚萍吴冬梅

[1. 中共北京市朝阳区委党校 北京 100028; 2. 都江堰市司法局 都江堰 611830; 3. 西南财经大学成都 610074]

提高中国城市社区养老服务水平研究

□陈亚萍1吴冬梅2,3

[1. 中共北京市朝阳区委党校 北京 100028; 2. 都江堰市司法局 都江堰 611830; 3. 西南财经大学成都 610074]

随着我国老龄人口比例逐年增加，养老问题日益严峻。社区养老吸收了家庭养老和社会养老方式的优点和可操作性，可以作为我国大中城市养老的重要模式。当前，我国社区养老还存在社区养老工作专职人员不足、社会组织作用发挥不够、社区养老服务与需求不相适应等问题，需要加强政府的主导作用以促进社区养老服务体系进一步完善，加强各类社会组织的培育以提高社区养老服务的质量，加强对区域特色的发掘以充分利用社区养老服务资源，加强“智慧养老”服务平台建设以缓解当前部分服务供不应求的状况。

城市社区养老；服务水平；政府；社会组织；智慧养老

根据联合国新的标准，一个地区60岁及以上的人口比率超过总人口的10%，或者65岁及以上的人口比率超过总人口的7%，可以称为“老龄化社会”。当前我国的老龄人口比例逐年增多，相关统计预测表明，到2050年我国老年人口比例将达到最高峰值23.07%[1]。然而，一些大城市的成熟社区目前已经提前步入了老龄化，在北京市朝阳区的部分街道老龄人口已经超过了30%，最严重的街道老龄人口已经达到了37.4%，老年人口的养老问题逐步凸显。如何解决日益严峻的养老问题已经越来越多地受到国家、各级政府及全社会的广泛关注。

一、城市社区养老的特点及发展状况

20世纪50年代开始，西方发达国家对无依无靠的老年人进行了住院式集中照顾，该做法较好地解决了被照顾者的日常生活需要。但是，政府的财政负担越来越重，同时受照顾者脱离了长期生活的社区后精神生活难以得到满足。在倡导“在合适的环境中养老”的背景下，英国开始逐渐改变住院式照顾，推行社区照顾即社区养老。社区养老是指以社区为主要载体，充分发挥政府、社区、家庭以及个人等多方面的力量，整合社会的各种人力、物力和财力资源，为居住在社区内的老年人提供医疗保健、日常生活照料、精神慰藉和社会参与等方面的各种养老服务[2]。这种养老模式吸收了家庭养老和社会养老方式的优点和可操作性，使老年人能够在自己熟悉的社区环境里生活，而不再产生被抛弃感，受到了老年人的普遍欢迎。

目前国内外都在广泛关注和推行社区养老，早在上个世纪90年代，美国、加拿大、德国、英国等发达国家越来越意识到既有的养老模式将很难应对未来社会的养老需求，根据自身的国情和福利制度特点陆续加强了对社区养老模式的试点、实践和研究。经过长期探索实践，许多发达国家对养老机构的依赖性越来越低，基于社区养老模式，英国、法国、瑞典、丹麦等国家都建立了相应的家庭助手制度。在老龄化十分严重的日本，建立了发展家庭服务员的制度。无论是具体采取何种方式和手段，其主要理念和做法都是依托社区整合社会机构和个人为老年人提供饭食供应、个人护理、家务服务、交通服务、医疗卫生服务等，使老年人在不离开熟悉的生活环境前提下得到适当的照料。

2011年12月国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》和2013年10月北京市人民政府办公厅印发的《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》都指出，政府要从多方面支持社区养老的发展，对社区养老组织机构从资金投入、项目建设、专业培训等方面加大支持力度。近年来，北京、上海、南京、杭州等一些大中城市的街道和社区也相继引进了国外的社区养老模式，并且根据自身区域特色进行了设计和实施，均取得了较好的效果。

二、当前城市社区养老存在的问题

社区养老模式在发达国家和地区推行和试点比较早，各类公益性组织和非营利性机构发展机制都比较成熟，而我国正处于社会主义初级阶段，社区养老模式还处于探索阶段，可参与社区养老的各方力量和管理经验还比较欠缺，其主要问题包括以下几个方面：

（一）社区养老工作专职人员不足

目前，在城市的街道各个社区中，特别是人员密集的地区，社区工作者和社区医生数量严重不足，为老年人提供服务的主要是社区兼职工作者队伍、居民志愿者队伍以及日间照料公益性岗位人员队伍。这些人员在养老工作方面没有相应的考核管理要求，也没有固定的工作机制约束。在专业技能方面，多数人没有相关的专业资格认证，相关专业知识匮乏。在服务质量方面，对老年人的服务不够精细化和专业化[3]。

（二）社会组织作用发挥不够

社区养老服务体系除了政府主导的非营利社区养老服务组织机构之外，还离不开分散的服务供应者，这些服务供应者有的来自非营利机构，有的来自营利机构，有的来自营利机构中的部分非营利项目[4]。他们可以为特殊的需求人群提供更加个性化的服务内容。然而，当前很多地区社会组织发展平台搭建不够，导致很多有效的服务资源不能得到合理化配置。政府进行的行政化管理较多，没有完全引入市场机制，不能体现社区养老中市场和政府的双重优势[5]。

（三）服务与需求不相适应

我国社区养老服务的项目范围在逐年扩大，很多大中城市的社区建立了社区养老院和托老所等社区福利机构，建立了社区老年服务中心、老年人食堂和家政服务中心，建立了社区老年医疗保健机构和社区老年活动中心，有的地方还办起了老年学校等，在很大程度上解决了老年人的日常生活问题。但是，这些服务和设施的应用都是比较常规的普适项目，服务内容比较单一，在实际运行和管理中没有充分考虑到不同老年人群的不同需求，导致服务需求和供给供求不平衡[6]。

三、北京市朝阳区安贞街道社区养老服务

北京市朝阳区安贞街道是朝阳区老龄化人口比例最高的街道，社区养老问题非常严峻。近年来，街道以“一刻钟服务圈”为核心，通过引进专业的社会组织、整合优质服务商、孵化社会组织、巩固志愿服务队等措施，构建了由养老服务商、社区、志愿者、社会组织为一体的养老服务网络，逐步形成了以社区为基础、家庭为单位、养老服务站为依托、信息化网络服务平台为支撑的养老管理服务体制。街道工委建立了为老服务清单，开展分层分级养老服务项目，在有条件的社区增设居家养老餐桌，为有困难的老年人解决就餐问题。街道还以老年协会为主体，依托专业社会组织开展老乐互助会项目，丰富老年人的晚年生活。同时，街道根据区域内医疗资源比较丰富的特点，在有条件的社区建立了医疗服务站，为老年人提供专业的医疗服务，不断改善老年人医疗保健条件。目前，越来越多的老年人可以享受到多元化的公益服务，可以说，安贞街道的社区养老服务取得了较为显著的成绩，但存在问题也比较突出。

在社区开展的14项娱乐休闲服务中，每一项都存在过度供给的情况，特别是学习唱歌或跳舞项目甚至供需差额达到了52.6%，学习书画和手工艺品制作供需差也超过了45%，学习太极拳等运动类休闲活动供需差也超过了30%，具体如图1所示。

图1　老年人娱乐供给与需求情况

产生上述供过于求现象的原因主要有以下几方面：一是由于街道及社区等领导部门重视老年人娱乐活动场所的建设，为社区老年人的休闲活动提供了充足的场地和设施。二是对娱乐休闲需求较高的都是身体较好、年龄较轻的老年人，他们可以照顾自身的生活起居及活动，自身即可以是娱乐活动的提供者和组织者，有充足的时间和较高的积极性组织娱乐休闲活动。三是调查对象中超过80岁的老年人和行动不便的老年人对娱乐休闲活动需求很少，特别是唱歌跳舞等运动类项目基本没有需求。此外，还存在一大部分老年人承担着照顾第三代的任务，没有时间和精力参加社区组织的娱乐休闲服务，因此部分娱乐休闲服务出现了较大的供过于求现象。

在社区提供的12项便民服务中，都存在不同程度的需求率大于使用率的情况。特别是为老年人提供方便就餐的老年饭桌服务，需求率与使用率差为21.1%，居室保洁和送餐等服务需求率与使用率差值也达到了近15%，其他项目的需求率与使用率差值也均超过了5%，具体如图2所示。

图2　便民服务需求与使用情况

产生上述现象的原因主要有两个方面：一是街道相关部门通过整合12家餐饮单位设立了老年餐桌，通过购买社会组织服务等方式整合地区资源，为老年人提供送餐、居室保洁、小时工服务、购买日用品等上门服务，保证了便民服务的供给量。另一方面，由于对提供便民服务的单位目前还没有比较完善的约束和监管机制，服务提供者的服务水平参差不齐，存在服务质量与设定目标之间还有较大差距的现象，导致很多老年人虽然有使用便民服务的需求，但考虑到实际效果的满意度，最终还是放弃使用服务。

相比之下，老年人对医疗服务的需求比较高，呈现供不应求的情况，在调查的14项老年人保健供给与需求中，有11项服务呈现供不应求的情况。特别是陪同看病挂号买药项目，供需缺口达到23.4%，各类健康保健服务供需缺口也达到了10%以上，具体如图3所示。

图3　老年人医疗保健供给与需求情况

由于街道区域内医疗资源比较丰富，多数社区都建立了医疗服务站，因此定期体检、养生保健知识讲座及紧急医疗救助呼叫等服务供给比较充足。产生供不应求的服务项目需求者多是行动不便的老年人，需要专业医护人员或有经验的护工进行单独的服务。但是，社区医疗服务站中医生和护理人员人数有限，很难为有需求的老年人提供充足的上门服务和一对一的护理指导。因此，这些服务项目呈现了供不应求的状况。

四、提升我国城市社区养老水平对策

社区养老是解决转型期中国社会养老问题不可或缺的养老模式，只有理顺政府、社会组织和个人之间的关系，充分利用社区这一载体搭建的平台，才能使各方力量发挥所长，在满足老年人生活需求的基础上使有限资源得到充分利用。提高城市社区的养老服务水平，需要政府和社会各方从以下几方面进行努力。

（一）加强政府的主导作用

在社区养老服务体系完善的过程中，政府必须处于主导地位，起到引领和指导作用。具体包括以下几个方面：一是提升社区养老服务事业在经济社会发展中的地位。各级政府要重视社区养老服务工作，切实将其作为经济社会发展规划中的重大项目来实施，保证为老服务供给的普遍性和公平性，体现为老服务设施的公共性和公益性，并努力支持社区开展好各项养老服务工作。二是制定优化养老服务政策法规，制定养老服务从业人员的职业规范，完善社区养老机构的运营管理办法，规范社会福利机构的非营利性质，监督养老机构运营过程[7]。使社区养老具有法律保障，让为老服务机构和组织在具体运行中都能够依法依规办事，所有组织和个人在服务和接受服务过程中的权益和利益都受到保护。三是在社区养老服务设施购置、配备、完善方面以及养老服务机构营运补贴方面政府要加大资金支持，为提供服务的社会机构和组织搭建较为广阔的平台，使更多机构和组织愿意加入到社区养老服务队伍中。四是进一步加强加大养老服务从业人员的专业化培训力度，引进具有专业知识背景的人才从事养老服务工作，积极推进持证上岗制度，提高社区养老服务人员的专业化水平。五是加大社区养老的宣传，不断扩充社区养老服务内容，发挥街道、社区、老龄协会各级组织工作职能，将街道开展的共商共治项目引入到对本地区老年人的服务和管理中，树立获得社会支持的养老价值观，吸引更多的社会力量加入到社区养老事业中。

（二）加强各类社会组织的培育

在社区养老的发展过程中，必须吸引各类营利和非营利组织的积极介入。首先，可以允许和鼓励各社团组织和私人组织开设以盈利为目的的老年服务机构，如老年餐饮配送部、日间托老所、老年健康咨询服务部、老年心理咨询服务部等。其次，政府在对各类公建公营、公建民营、民办公助、民办民营等形式的社区养老服务组织加强监督的同时，应定期对其设施及专业人员配备和服务质量等进行评估，对其发展中遇到的困难及时协助解决，不断改进经营管理和服务质量。同时，还应开放社会养老服务市场，引入竞争机制，让更多的社会组织替代社区行政组织的直接服务功能，对服务质量好的组织加大资金扶持力度，形成有序竞争。特别是对一些基础好、作用突出的民间组织，可以通过服务项目奖励、服务资金补贴和政府购买服务等方式进行资助和扶持。特别是要保护这些社会组织的合法权益，保障其正当收益，做好社区社会服务组织从业人员的社会保障工作，增加其做好养老服务工作的动力，为其健康发展创造宽松的环境[8]。

（三）加强区域特色的挖掘

在实践中并不存在一个理想的普适的社区养老模式，必须立足国情与区域实际情况，探索发掘本地各类资源建立符合区域特色的社区养老体系。以北京、上海等一线大城市为例，成熟社区周边环境设施配套比较齐，党组织基础较好，社区中有大量的老党员属于较为年轻的老年人口，他们身体条件较好，并且愿意参与社区活动，是基层党组织的骨干力量。要充分发挥这些老党员所长，组建老年协会，依托老年协会开展老年文化活动及部分社区服务工作，吸引他们加入志愿者团队，组织参与社区活动，为年轻人传授工作经验。一方面可以充实社区养老工作队伍的力量，另一方面也可以使这些人自身得到充实，实现老有所为、老有所乐。除社区中的老年人之外，还应广泛发动中青年等社区居民参与社区养老服务，政府可以与一定区域内商场、超市及服务机构联合设立爱心储蓄奖励机制，为社区居民参与养老服务建立积分卡，积分可以在商场、超市或服务机构兑换相应优惠或服务，形成居民个人与社会机构及组织联动参与社区养老服务的氛围。此外，在高校资源丰富的地区可以吸收高校在校学生参与到社区养老工作中，社区为其提供社会实践基地，对于表现突出的个人优先提供就业岗位。

（四）加强“智慧养老”服务平台建设

“智慧养老”是基于物联网技术平台，把老年人的需求作为出发点，将老年服务技术、医疗保健技术、智能控制技术、计算机网络技术、移动互联技术等相互融合以支持老年人的服务与管理需求。它在应用现代科学技术与智能化设备提高服务工作的质量和效率的同时，可以降低人力和时间成本，能够用较少的资源最大限度地满足老年人的养老需求。在“智慧养老”平台中，老人通过终端机简单地操作就可以与平台系统中的服务机构进行互动或寻求帮助，这种方式对于空巢老人、失独老人、残疾人特别重要，使这些人遇到困难可以及时求助，可以极大地减少他们的安全隐患。如果在该平台上设置健康自检功能，只要老人将每次测量的身体血压、血糖、血氧、心率等值上传到平台上，当数值与平台系统存储数值出现异常偏离时，就会出现报警，其家人及个人指导医生将及时得到提醒，医生可根据用户身体自检数据进行在线就医指导，做到疾病预防与及时救治。这一功能可以极大地缓解社区医疗保健服务供需不足的情况。

日益严峻的养老问题是我国当前及今后都不可规避的问题，我国正处于一个未富先老、家庭结构逐渐小型化的时期，社区养老服务必将成为我国未来社会养老的主趋势，不断推动社区养老服务模式的智能化和自助化将是提升养老服务水平的重要手段。总之，社区养老服务的开展要立足现实，坚持因地制宜、量力而行的原则，实实在在地为老年人解决实际需求，使老年人老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐、老有所为、老有所尊。

[1] 李晋. 城市居家老年人生活状况及其对社区养老需求的研究[D]. 上海: 华东理工大学, 2013: 1-3.

[2] 王海燕. 发展城市社区养老应对人老龄化[J]. 理论学刊, 2002(3): 67-69.

[3] 金蔚. 关于加强社区养老服务体系建设的思考[J].记者摇篮, 2015(2): 8-9.

[4] 孙平军, 等. 长春市空间扩展非协调性及其行为主体博弈机理研究[J]. 现代城市研究, 2012(8): 59-64.

[5] 王承慧. 美国社区养老模式的探索与启示[J]. 现代城市研究, 2012(8): 35-44.

[6] 娄金趣. 城市社区养老服务模式的研究[J]. 生产力研究, 2013(3): 111-113.

[7] 罗元文. 完善辽宁省养老服务体系[N]. 中国社会科学报, 2014-12-2(C02).

[8] 李川瑜. 我国城市居家养老社区服务研究[D]. 杭州:浙江大学, 2007: 47-51.

Study of Improving the Level of Chinese Urban Community Service for the Aged

CHEN YA-pin1WU Dong-mei2,3
(1.Chaoyang District Committee Party School of CCP Beijing Beijing 100028 China; 2. Dujiangyan Judicial Bureau Dujiangyan 611830 China; 3.Southwestern University of Finance and Economics Chengdu 610074 China)

As the proportion of the aging population of our country increases every year, the problem of the old age is becoming more and more serious. The community has absorbed the advantages and the operability of the old age and the social pension system, which can be used as the important mode of the old and large cities in our country. At present, the community of our country is still lack of community nursing staff, the role of social organizations, community service and demand is not suited to the problem. We need to strengthen the government’s leading role to promote community endowment service system to further improve, strengthen the cultivation of all kinds of social organizations and to improve the quality of community service for the aged, strengthen regional characteristic, and strengthen the construction of the wisdom of the pension service platform to ease the current shortage of the situation.

urban community services for the aged; service level; government; social organization; wisdom of the endowment

C91

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)03-0015-04

编辑 刘 波

2015 − 03 − 15

陈亚萍（1981− ）女，博士，中共北京市朝阳区委党校教师；吴冬梅（1983− ）女，四川省成都都江堰市司法局办公室副主任，西南财经大学公共管理学院硕士研究生.