农科教统筹主体权力边界划分与权责关系界定研究

□储诚炜

[1. 安庆职业技术学院 安庆 246003；2. 安徽大学 合肥 230039]

农科教统筹主体权力边界划分与权责关系界定研究

□储诚炜1,2

[1. 安庆职业技术学院 安庆 246003；2. 安徽大学 合肥 230039]

农科教统筹推进的过程就是各种施行主体参与、赋权与退出的博弈过程，是在“市场失灵”和“政府失灵”两个命题中互相补充、互相博弈的动态过程。基于安庆市实例剖析，农科教统筹必须保证政府在目前推进过程中的主导地位，与此同时，要准确界定政府和市场的权力边界和权责关系，合理界定各施行主体的职能与责任，通过培育多元施行主体，系统推进农科教统筹事业的发展。

农科教统筹；权力边界；权责关系

农科教统筹，是指政府统筹协调下，使农业、科技、教育等各种主体、各种资源、各种权力、各种要素和各个行业通过协调和合作，形成强大合力，以促进农业和农村经济发展为目标，实现农业和农村经济的全面振兴。农科教统筹模式兴起于上个世纪80年代，在长期的实践探索中形成了一些行之有效的模式和做法，从类型上来看，有政府主导型、院校主导型、项目依托型、企业主导型等和基地建设型等几种模式。不同类型模式的判定与划分是以施行主体是否起主导作用为基本标准，在本质属性上都属于社会统筹管理，“社会管理的本质是公共合作治理，它不能依靠党和政府包揽，需要党政机关、企事业单位、社会组织、媒体、民众的合作联动。”[1]不同施行主体共同发挥作用，是农科教统筹的本质要求，“基于利益博弈视角，利益攸关方在利益博弈过程中达成的动态均衡程度，是导致不同服务模式存在的深层次因素”[2]。由于农科教统筹在实践层面上的急迫需要，也由于对于施行主体权力边界与权责关系在理论层面尚没有统一的认识，因此，笔者所在课题组试图以安庆市农科教统筹模式为例进行剖析，尝试对于施行主体进行权力边界划分与权责关系界定。

一、概念界定与辨析

农科教中的“农”，可以通俗理解为“三农”，而不能仅仅局限为经济学意义上的农业，它可以包括农业经济、农村建设和农民发展等系列问题。农业经济问题主要是从“业态”角度出发，隶属于经济学和管理学范畴；农村发展问题主要是从地域角度出发，探索农村社会发展的系列问题；农民发展问题主要是从“人”的角度出发，探索农民的现代化和素质提升问题。在这三个二级概念界定下，衍生出“三农”发展的一系列问题，如在农业经济发展领域，有农村土地制度改革、农业机械化、农业技术推广、农业产业化经营、农业企业发展、农业经济合作组织发展等系列问题；在农村社会发展领域，有新农村建设、农村基础设施建设、农村精神文明建设、乡村治理、农村环境建设、农村数字化建设、基层党组织建设等系列问题；在农民发展领域，有新型农民培育、外出务工农民工发展、农民职业教育培训、农村留守儿童、农村义务教育、贫困大学生上学等问题。在各种问题下面，还可以细分出更为微观的系列问题。

农科教中的“科”，也泛指一种“大科技”的概念，包括常规科技尤其是农业科学技术的研究的实验，科技成果的推广与转化，适应农业生产、农村经济和农村建设所需要的科研机构、科技推广队伍及其网络的建设。

农科教结合的“教”，也不只是单纯指狭隘的农村基础教育，它应该包括涉及到三个方面的教育体系：基础教育（义务教育）、普通高中教育和高等教育共同构成的纵向教育体系；普通教育、职业技术教育、高等教育等构成的正规学校教育；学校教育、成人教育、网络教育、社会教育以及各种各样为农村现代化建设服务的非正规教育和培训。

因此，农科教统筹的实质，就是“使大农业、大科技、大教育在市场经济条件下，以经济为纽带，遵照市场经济规律，利用各自优势，充分发挥结合后形成的协同合力，融科技推广应用、人才培训、服务经营于一体，从而构建起新的富有生机活力的市场经济生力军”[3]。基于以上概念界定与辨析，农科教体系中涉及相关利益主体，所谓农科教统筹本质上就是各种利益攸关方权责定位和角色再造的过程，“利益相关者角色再造意味着政府由教育提供者和操作者转变为教育质量的保证者和监督者；高校坚守学术研究，融入社会发展，成为具有学术属性和社会属性的独立法人；社会积极参与到高校的投资、创立及管理中。政府、高校和社会之间相互依存，和谐共生。”[4]本文试图从利益主体（利益攸关方）角度，以安庆市农科教统筹模式为例，进行剖析。

二、实例分析

安庆市农科教统筹模式属于政府主导型模式，即由政府主要负责人任组长，农业、科技、教育部门相关负责人参加，统筹推进服务农业现代化，其权力架构和组织体系十分完备，见图1。

按照农科教统筹施行主体自上而下的逻辑线索，本文试图对相关主体权力边界划分与权责关系界定。

安庆市农科教统筹领导小组是市农科教工作最高领导机构，其负有统筹指导、协调关系、组织实施和检查考核等职责；办公室是常设机构，负责日常事务和具体沟通衔接工作。

市科技局就负责组织全市农业经济和农村社会发展领域的基础性研究、高新技术及产业化研究；负责农业科技攻关、农业科技计划的编制及组织实施；组织申报“火炬计划”“星火计划”等项目中涉农项目申报与研究；负责高新农产品的试制及科技成果推广计划；负责全市各类农业科技示范、技术引进、技术推广的指导、监督和归口管理工作。市科协负责普及农业科学知识，传播和宣传农业思想与信息，推广先进农业科技技术；发挥科普主力军作用，开展农村致富教育和农业实用技术推广，传递短平快科技致富信息；加强农业科技研究，挖掘农业科技人才，提供农业科技咨询服务。

图1　安庆市政府主导型农科教统筹组织结构和施行体系

市教育局统筹管理和协调全市普通高等教育、高等职业教育、成人教育、社会力量涉农办学；指导和管理全市教育系统的涉农科学研究工作，组织、协调高、中等职业学校、成人教育学校的科技开发、科研成果转化和教育兴农工作；负责推进义务教育均衡发展和农村学校倾斜发展，督促检查全市农村中等和初等教育各类学校的办学标准、教学基本要求、教学基本条件的落实情况。

市农委负责调研、制定和实施全市农业科研与技术推广规划，组织农业科技创新体系和农业产业技术体系建设，组织实施农业科技成果转化的技术推广，负责农业科技成果管理；拟订全市农业、农村人才队伍建设规划并组织实施，指导农业教育、农民培训工作，参与实施农村实用人才培训工作，承担农村劳动力转移就业培训工作。市林业局制定全市林业科技发展规划，组织新产品技术开发和成果的推广应用，组织协调并实施林业教育和专业人才培训，负责对林业科技人员的组织管理。市园林局负责园林植物技术研发、人员培训和农村园林绿化工作。市扶贫办负责制定全市扶贫中长期和年度规划，确定区域扶贫开发重点，组织科技扶贫、教育扶贫工作，多渠道多层次地对贫困地区的干部群众开展科技培训和教育培训，提高农村劳动力素质和生产力水平。

市人力资源与社会保障局负责落实国家、省市关于农民工工作综合性政策和规划，制定全市农民工培训和农村培训工作规划，协调解决重点难点问题，维护农民工合法权益。市财政局负责落实日常经费和专项经费拨付，对于科技、教育和扶贫项目资金给予配套支持，加大农科教资金在贫困地区、农村地区和偏远地区的倾斜力度。市发改委负责编制涉农发展规划和制定涉农宏观政策，提供市级统筹政策支撑。

市涉农大中院校承担着统筹服务工作的执行和实施，“参与农科教结合是高等农业院校的历史使命，也是其谋求自身发展的需要。”[5]安庆市院校在农科教统筹服务方面主要包括安庆师范学院、安庆职业技术学院、安庆技师学院、各县区职教中心和农村高职以及民办培训机构。各级各类院校尤其是涉农院校在农科教统筹过程中应该发挥更大作用，在涉农专业设置与调整、农业人才培养、农业科技项目和政策性项目研究、农业技术推广与服务和农业文化传承等方面有所作为。

安庆市农科教统筹模式是典型的政府主导型组织框架和运行机制的范例，在市级统筹层面，政府牵头，各职能部门共同构成组织体系，其中，市农委、市科技局和市教育局是农科教统筹的直接主体和主要业务单位，市林业局、市扶贫办、市科协和市园林局农科教统筹的次生主体和业务关联单位，市发改委、市人社局和市财政局是农科教统筹的政策规划和资源保障主体。在执行层面和实施层面，职业院校充当着农科教统筹的实践平台，诸多项目和政策均在此平台中有效推进。与此同时，县级农科教统筹部门和乡镇农技推广中心也承担着农科教统筹的基层任务和具体工作。农科教统筹推进的过程就是包括地方政府、职能部门、职业院校和基层农技推广机构在内的各种施行主体共同发挥作用的过程，如果从政府和市场博弈的互动关系层面加以考察，政府充分发挥作用的领域、空间和范围内，市场作用相对比较薄弱；市场机制和市场力量能够顺畅发挥作用的时候，政府就呈现出“政府失灵”的相对状态，因此，农科教统筹要准确界定政府和市场的权力边界和权责关系，合理界定各施行主体的职能与责任，通过培育多元施行主体，系统推进农科教统筹事业的发展。

三、结论及对策建议

农科教统筹各种主体的根本目标是一致的，即通过整合农科教多种资源，服务农业现代化发展。但是，在制度框架体系中，必须对各种施行主体的权力边界做一个清晰的划分，对各个主体权责关系做一个明确的界定，这样既有利于制度设计层面的科学性和规范性，也有利于在实践层面不会产生或者较少产生互相扯皮、彼此掣肘的现象。

在权力架构中，政府的主导作用必须要明确，而且要使之法制化、常态化，使这种农科教统筹作为一项地方性政策固定下来，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。一般来说，农科教统筹领导小组的组长由当地政府主要领导人或者分管教育、农业和科技的领导人担任，不能因为领导职务频繁变更而导致农科教统筹机构中断和干扰日常运转，我们在调研中发现这种现象的确客观存在。在政府下属职能部门权重关系中，尤其要处理好农委、科技局和教育局之间的权力分配关系，按照惯例，农科教统筹小组办公室在上个世纪曾经设置在教育主管部门，机构改革后被调整到农委系统，比如安庆市农科教统筹办公室就设置在市农委科技教育科，教育部门和农业部门在农科教统筹中不论是政策执行还是业务范围都有高度重叠的部分，合理界定权责关系十分必要。应该说，农业部门在农村地域管辖和“三农”发展方面责任更大，教育部门在农民培训和人才教育方面任务更重。科技部门需要注重的农业科技研发、推广、转化与培训，与农业部门、教育部门要妥善划分权力边界，在各司其责基础上统筹合作。

院校是农科教统筹一个较为特殊的施行主体，充分发挥其在涉农专业建设、人才培养、科技研发和农业推广中的作用，最大程度体现出其智力优势、技术优势和人才优势作用。以安庆市为例，安庆师范学院开设有农村区域发展专业，每年培养约40名左右涉农人才，但受制于就业形势、发展规划和办学实力等因素，该专业发展可持续性尚处于探索阶段。安庆职业技术学院是安庆市唯一的综合性高职院校，开设有涉农专业6个，其中，植物保护、园林技术是省级特色专业，专业实力较为雄厚，但是，与安庆市农业产业结构调整和农业现代化发展需求相比较，涉农专业建设还处于滞后阶段。安庆市“十二五”发展规划中，提出“积极发展水产、畜禽、果蔬、茶叶、油脂、中药材、花卉苗木等特色农产品，构建区域明显、各具特色的现代农业产业体系”[6]。2013年，安庆市政府出台了《安庆市促进现代农业发展的若干政策（试行）》，从六个方面支持发展现代农业，其中提出支持粮油、茶叶、水产、畜禽等4大农业特色板块发展。学院涉农专业主要是面向园林园艺领域，对应花卉苗木特色涉农产业，在畜禽产业、茶叶、中药材等农业传统产业服务领域还处于空白状态，涉农专业相对逼仄，服务面不是很广。另外，这两所本科院校在涉农政策研究方面颇具优势，安庆师范学院部分教师和研究人员致力于“农业现代化和城镇化发展”“农村留守群体继续教育”等多项涉农领域研究，并依托国家社科基金进行拓展性研究；安庆职业技术学院在“农民工就业与培训”“农科教统筹服务农业现代化”多领域凝聚了一批团队人员，并依托世界银行委托项目、教育部人文社科研究项目开展系列研究，为地方区域经济发展和农业经济发展献计献策。

涉农企业、农业技术咨询机构和涉农NGO组织也是农科教统筹过程中不断壮大的主体，源于市场需求而以满足市场需求为宗旨的该类主体，市场嗅觉灵敏，市场手段快捷，服务途径多元，服务手段多样，是未来农科教统筹多元主体培育的重点方向。

从农科教统筹施行主体角度而言，农科教统筹推进的过程就是包括地方政府、职能部门、职业院校和基层农技推广机构在内各种施行主体共同作用的过程。在此过程中，各种主体或者参与施行，或者赋权履行，或者有序退出，呈现相互博弈的态势。基于安庆市农科教统筹组织框架的设计以及在服务农业现代化过程中的统筹绩效分析，本文认为必须保证政府在目前推进过程中的主导地位，保证农科教统筹权力来源的权威性和有效性，与此同时，要准确界定政府和市场的权力边界和权责关系，合理界定各施行主体的职能与责任，通过培育多元施行主体，系统推进农科教统筹事业的发展。

[1] 童星. 社会管理的重点和本质[J]. 电子科技大学学报社科版, 2012(04): 22-25.

[2] 储诚炜. 利益博弈视角下高职院校服务农业现代化模式探索[J]. 黄冈职业技术学院学报. 2014(05): 84-87.

[3] 朱立军. 农科教结合的理论与实践研究[D]. 合肥:安徽农业大学硕士论文, 2001.

[4] 游旭群, 杨睿娟. 高等教育治理中利益相关者的角色再造[J]. 重庆高教研究, 2015(02): 28-34.

[5] 孟娜. 高等农业院校参与农科教结合的运行机制研究[D]. 武汉: 华中农业大学, 2013.

[6] 储林继. 安庆市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要汇编[Z]. 安庆: 安庆市发展和改革委员会, 2011:35

Study on the Boundaries of Power and the Definition between Power and Responsibility in Agricultural Science and Education

CHU Cheng-wei1,2
(1.Anqing Vocational&Technical College Anqing 246003 China; 2. Anhui University Hefei 230039 China)

The development of the agricultural science and education is the process of struggling for participation, empowerment, and withdrawal. Furthermore, the complement and the competition take place when the market and the government do no work. According to the case study done in Anqing, it is required that the government should play the leading role in the development of the agricultural science and education. What’s more, it is necessary to define the boundaries of power along with the power and responsibility between the market and the government. Besides, a reasonable description of the doer’s functions and responsibilities is in need. It is expected that the agricultural science and education can be developed systematically with pluralistic participation.

Agricultural science and education; power boundaries; power and responsibility

F320

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)03-0011-04

编辑 刘 波

2015 − 04 − 24

教育部人文社会科学研究项目“农科教统筹模式下高等职业院校服务农业现代化研究——以陕、皖、苏三省为例”（13YJC880008）.

储诚炜（1981− ）男，副教授，博士，安庆职业技术学院高职研究所所长，安徽大学农村改革与经济社会发展研究院兼职研究员.