城市社区治理模式现状研究

摘 要 城市社区作为中国社会结构的基本细胞和连接居民与政府之间的“桥梁”，是社会治理创新的出发点和落脚点。构建和完善与社会发展相适应的城市社区治理模式是我国社会建设发展的主要任务之一，具有重要研究意义。本文在治理理论的基础上，对我国目前城市社区治理独具特色的模式进行阐述，同时借鉴国外几个代表性城市社区治理的先进经验，对我国未来城市社区治理模式提出一些建议。

关键词 城市社区；社区治理

一、问题的提出

改革开放以来，国家垄断和单位制的管理格局被打破，人们从“单位人”变成了“社会人”、“社区人”，人际关系的冷漠化和社会生活的网络化形成社会整体的碎片状态，中国城市基层社会治理体系正在进行着巨大变革。十八届五中全会《决定》提出，“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。” 可见“治理”在新的发展阶段已上升为国家战略，符合社会主义发展客观要求，更是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。

社区是中国社会治理的基层领域，随着我国现代化进程带来的社会重心下移，基层城市社区直接满足当地居民的服务需求，成为我国社会治理推进和探索的起点。完善的社区治理模式是社会和谐稳定的前提，也是维护社会秩序和提高人民生活的保障。因此，构建和完善与社会发展相适应的城市社区治理模式是我国社会建设发展的重要任务，具有重要的研究意义。本文从我国城市社区治理现状和现有模式出发，比较域外代表性治理模式，结合国情和治理现状，为我国城市社区治理模式的完善与发展提供借鉴性建议。

二、研究现状

我国城市社区的治理模式从传统的“单位制”到以“单位制”为主、“街居制”为辅的社区管理体制，发展到当今的“社区制”。随着城市社区治理矛盾不断凸显，我国很多学者开始关注这类问题。陈伟东教授用治理理论的相关概念对自治的内涵、基础、标志等做了分析。学者夏建中在概括全球治理、民族国家治理和地方治理共同特点的基础上，提出社区治理的主要内容和特点。学者刘娴静、胡祥对城市社区治理模式进行了研究。此外，随着城市社区业主维权运动的兴起，一些学者开始关注此类新事物，探讨业主维权运动的成因、困境以及对市民社会的影响等。

1.治理

“治理”的概念来自英文governance的新含义，是上世纪 90 年代以来国际上使用的公共政治和社会事务管理的专用词汇。最具权威的全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中表述：治理是多种形式的管理方式的综合体，使用这些多种方式的主体可以是个人、政府或者是组织团体等，或者是这些主体一起管理一个共同的公共事务采用的方法形式。在我国，笔者赞同李晓婷学者的观点，她从治理主体和治理机制两方面指出治理是管理公共事务和维护公共秩序的诸多方式，从主体上看是多元的，包括政府、企业组织、社会组织和居民自治组织等，即治理是各种公共的或私人的个体和机构共同管理其事务的组合；从治理机制看是自下而上的，也可以是合作协商，即多元主体围绕共同目标通过合作方式实施治理。

2.治理理论

治理理论主要创始人之一英国学者罗德·罗茨认为，治理意味着一种新的统治过程，有序统治的条件已不同于以前，或以新的方法来统治社会。让-皮埃尔·戈丹认为，治理对破除很多国家用做保护官僚主义的城墙陈规是有用的，而对过去的社会关系提出质疑，因此治理是“现代”的。美国理论家库伊曼和范·弗利埃特认为，治理所要创造的社会结构或秩序不能由外部强加，它要依靠多种相互发生影响的行为者的互动发挥作用。可见，治理理论为寻求政府、市场、社会的角色定位、权力分配，利益关系调和等问题提供了科学理论依据。

3.社区治理

在我国，学者李晓壮认为，社区治理是指社区主体遵守公平协商机制平等参与应对公共问题，合作完成社区公共事务管理和公共产品与服务供给的过程，社区治理体制是规定社区参与主体之间权利和义务关系的一系列制度安排。因此，笔者归纳，社区治理是指以社区地域为基础，政府与社区组织、居民共同管理社区公共事务，持续推进社区发展的活动。强调政府职能从自上而下的权威统治变成上下互动的共同管理，“划船”转向“掌舵”，更多的公共事务管理职能转移到其它社会部门、公民个体，实现多种参与主体“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束”的状态。

三、我国城市社区治理的主要模式

自90年代民政部实施“全国社区建设实验区”计划以来，我国诸多城市在结合本地发展现状的基础上，在以街道和居委会管理体制改革为核心的过程中，探索出一些新型地区特色的治理模式，初步形成了较为成功且有借鉴意义的城市社区治理模式。

1.上海市的政府主导治理模式

1996年上海市委和市政府召开的城市工作会议中，提出了“两级政府、三级管理、四级网络”的社区管理新体制，以街道办事处所辖区域为社区范围，建立起街道党工委和办事处主导，社会组织、居民委员会和居民参与的政府主导型社区治理模式。强化政府在社区管理中的裁判和教练的角色，和对地区性、社会性、公益性的事务的指导和监督角色，强调了街道办事处在政权管理中承上启下的关键位置，顺应了上海城市发展的新局势。该模式强化街道政府的职能，先在街道层面完成行政权力的整合，再培育社区组织，街道政府过大的权力挤压了社区组织的生存发展空间，社区治理的行政色彩浓厚。

2.武汉市的政府与社区混合治理模式

江汉模式通过“小政府，大社会”的理念充分发挥社区职能，有效结合社区自治与政府组织管理，实现政府与社区的职能互补，整合社会力量和行政机构的力量。社区政府部门工作重心下移至社区组织，弱化街道办事处功能，社区资源投入以政府为主、社会组织为辅，并逐渐增加多渠道的资源投入。该模式强调政府和居委会合作治理社区事务，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、成员自愿参与相结合的混合治理，目前我国大部分城市社区治理都处于政府主导向混合治理转变的阶段。

3.沈阳市的社区自治模式

20世纪90年代末，沈阳市以“以人为本、社区自治”为基本原则，在全市展开社区自治管理的创新型模式。重点强化社区组织的自治功能，明确规定社区组织的自主权和社区成员的决策、管理、罢免等权利，使各方主体行使社区自治权得到了充分保障。该模式在全国范围内产生了很大影响，通过赋予社区组织充分自治权以强化其自主地位，形成“社区自治、议形分离”的治理机制，体现我国未来社区治理模式的主流新趋势。

四、国外城市社区治理模式的经验借鉴

早在18世纪中叶，欧洲一些国家就开始倡导社区互助和自助以增进社区福利、完善社区建设。发展至今，主要分为以下三种：

1.政府主导治理模式——以新加坡为例

作为多元种族和文化融合的新兴工业化国家，新加坡社区建设与治理的特点是：政府主导、强化组织；统一指导、民主自治；以人为本、积极参与。政府负责90%的社区基础建设费用和50%的日常运行费用，通过政府主导下的大众参与，弥补了社区公共资源的不足又强化了执政党的基层建设。社区实行统一指导与民主自治并行治理原则，政府部门与社区机构、基层自治组织及社会团体之间上下贯通、职责分明，形成了合理灵活的社区建设模式。小政府理念的社区建设以人为本，通过行政事务、社区福利、硬件设施建设和商业服务密切社区基层合作。社区社会组织领导人由所在选区的国会议员推荐或委任，使得政府实现对社区治理的强力控制。此外，新加坡社会广泛的志愿服务义工精神，促进了社区居民的广泛参与，节约了社区建设的管理成本。

2.混合治理模式——以日本为例

日本早期“家国一体”的政治文化和“集体主义”的国民精神，广泛渗透在各个社会阶层和组织关系之中，这种依附性的传统思想根深蒂固，逐渐演变为现代社区治理的文化根基。因此，日本的城市社区治理在本质上体现出国家主导和社会自治的混合模式，并具有准自治性原则、服务原则、责任原则和和谐原则。该模式的特点是以社区自治为主、政府力量为辅的治理模式，民间自治特点与官方色彩多方面交织，政府宽松有序引导社区建设，町内会、社区民间组织与居民积极响应参与其中，两者有机结合、相辅相成，共建社区。

3.社区自治模式——以美国为例

美国自下而上的社区治理是自治型模式的典范。首先，政府制定社区发展规划并拨款实施，包括税收优惠和法规引导私企投入社区建设。其次，发达的NGO充当政府与居民之间的中介提供具体社区服务，包括传统服务机构、政府资助组织和居民自建组织。它与社区居民关系密切，与政府之间无隶属关系，代表不同群体独立自主的开展社区活动。此外还有社区企业参与社区建设，如社区化小企业发展中心和投资公司等。这种“议行合一”的自主治理模式，由政府资助、社区因地制宜孵化内部组织直接满足居民生活需求，最大限度利用了多方资源共建社区治理。

综上，国外先进社区治理模式的形成有其鲜明的历史文化背景，其制度设计、实践行动与本国的社会变迁密切相关。我国历史悠久的官本位集权思想与城市化进程互相冲击，在对社区治理的借鉴引入和制度把握中，应从实际出发，注重因地制宜，结合我国国情和社区地域特色，才能形成适合自身长久发展的城市社区治理模式。

五、完善我国城市社区治理的对策研究

1.完善社区治理制度规范

健全的城市社区治理规范是良好治理的前提和保障，从制度顶层入手健全法律法规，完善社区治理政策规范设计就显得尤为重要。首先，国家立法机关应出台适应新形势下发展所需的《城市居民委员会组织法》，在宏观层面统筹规划；其次，地方政府因地制宜，制定基层社区服务标准及管理办法、居民满意评测等制度，完善地方行政法规；最后，社区实事求是、因地制宜制定本社区特色的具体制度，保障和规范居民对社区治理的积极有序参与。

2.培育多元主体共建治理

城市社区治理体制是个复杂多样的开放系统，各主体之间存在目标差异和利益分化，根据治理理论，无论公共主体还是居民个人，都没有独立解决复杂社区问题的能力。构建多元主体协同治理机制，实现城市社区治理长久发展，需要政府、基层政府组织、社区、居民、社区组织等相关部门的协调合作与共同努力。

（1）明确政府职能。党的十八大报告提出，要建设职能科学、结构优化、人民满意的服务型政府，对社区“必须是宏观、平均、参数式的控制，即外部控制体系只负责制定大的政策，只起‘参数作用，而不能向系统内部输入特定的‘指令，否则，系统的演化就变成‘被组织的了。”因此，政府在社区治理中所应发挥主导、引导、配合社区工作、组织管理等职能，尊重社区自治，促使社区自治组织把协助政府工作与自主为居民服务有机结合起来，帮助其提高自治水平。

（2）促进居民参与。城市社区是居民参与公共事务、实现公民权益和社会价值的直接场所，居民是社区治理的重要主体。首先，政府部门通过完善规范制度保障公民自由平等的参与社区事务，以主人翁心态积极参与社区管理建设之中，实现“当家作主”。其次，提高居民自我治理和管理社区事务的能力，社区定期公布提供发展现状与建设意见，充分信息公开，积极引导居民由分散的个体走向组织化的公民参与网络体系。最后，广泛拓展社区居民参与途径。在传统正式参与的基础上，建立民间组织、社团等非正式参与途径，通过规章制度加以规范，保证居民顺利参与。

（3）发展非政府组织。要实现“政府分权”和“社会赋权”的社会变革，并非简单的由政府向社会放权，而是通过培育非政府组织，在政府与社会之间建立良性合作关系，由直接控制管理方式转变为相互协作、共同治理。因此，城市社区治理的实现也应以非政府组织为依托，其发展程度对社区治理具有重要意义。政府要坚持培育发展和监督管理并重，在政策上加大扶持力度，在资金上减税补贴，充分发挥非政府组织优势，使之成为政府与社区基层沟通互助的桥梁。

3.提供资源投入与服务能力

社区治理目的的实现需要以资金投入为保障。除了政府主体的法定财政投入（项目性、补贴性、购买服务性投入等），还需建立多渠道社区治理投资机制，拓宽资金筹集途径，使社区被动接受变成主动创收。鼓励社会力量投资社区治理，动员企事业单位、非政府组织、个人等以多种形式捐赠社区事业；鼓励社区公益事业发展，建立健全专项资金制度， 如“公益创投大赛”，通过项目竞标的方式来购买社区社会组织的服务；以税收豁免、税收减免等形式给予社区组织税收优惠，因地制宜的发挥市场机制作用，弥补资金不足。

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作者简介：

耿梦然（1992-），女，汉族，江苏省宿迁市人，现为北京工业大学社会学系2014级硕士研究生，研究方向为社会组织。