国内试点碳市场运行经验与全国市场构建

2016-10-11鲁政委汤维祺

财政科学 2016年7期

鲁政委　汤维祺

国内试点碳市场运行经验与全国市场构建

鲁政委汤维祺

内容提要：本文对2013年以来我国试点运行的七个试点碳市场进行了全面考察。这些碳市场都是以“企业”为交易单元，目前以传统高耗能行业为主，上海、北京、深圳等发达地区市场还纳入了服务业和建筑等部门。湖北市场成交最为活跃，广州和深圳市场增长较快，重庆和天津市场则比较冷清。作为碳市场的交易标的，碳配额的初始分配采取“免费分配为主、有偿分配为辅、预留调节配额”，其中湖北采用滚动基期的历史排放法，倒逼企业报告真实排放信息，值得借鉴。自愿减排项目产生的核证减排量（CCER）也是各个试点碳市场交易的重要标的，不同市场对CCER的不同要求对碳配额的价格影响很大。这些多样化的碳市场的试点，为我国2017年将要建立的全国统一碳市场积累了丰富经验。

试点碳市场制度设计对比研究全国碳市场

2011年10月国家发展改革委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，确定在两省五市（广东省、湖北省、北京市、天津市、上海市、重庆市、深圳市）开展碳排放权交易试点，标志着我国碳交易市场的建设工作正式启动。2013年6月，深圳排放权交易所率先开展交易。

截至2015年底，我国7个试点地区共纳入企事业单位2000多家，包括高耗能工业企业，以及部分试点地区的服务业企业和大型公共建筑等。试点市场全年发放配额合计约12亿吨二氧化碳当量（CO2 eq），成为继欧盟碳排放交易机制（EU-ETS，年均发放配额约20亿吨）之后的全球第二大碳市场。在试点经验的基础上，我国计划于2017年启动全国性的统一碳交易市场，覆盖8大类行业近万家企业，涉及年均约40～45亿吨的碳排放。届时我国将超过EU-ETS成为全世界最大的碳交易市场。

七个试点地区横跨了我国东、中、西部地区，区域经济差异较大，制度设计上也有区别，导致交易活跃度、价格波动性等市场表现不同，这些试点经验可以为全国碳市场的建设提供丰富的借鉴。本文拟通过对七个试点市场的制度设计，以及市场表现和履约情况进行对比分析，总结其共性特征及造成差异的原因，为全国碳市场的建设提出政策建议。

一、试点市场运行情况

2015年，我国7个试点碳市场排放配额和自愿减排量（CCER）成交量合计约6600万吨，其中配额在线交易约2454万吨，线下协议转让约850万吨；CCER成交约3295万吨（环维易为《中国碳市场调查报告2016》①《中国碳市场调查报告2016》为北京环维易为低碳技术咨询有限公司与联合国开发计划署（UNDP）、世界银行下属国际金融公司（IFC）、瑞士南极碳资产管理公司，以及中央财经大学共同完成，并于2016年2月23日在UNDP驻华代表处（北京）发布。）。据笔者不完全统计，2016年前5个月线上交易量达到2151万吨。根据2014、2015两年成交量的分布，前五个月线上成交量占全年总量约20%，而配额和CCER的协议转让交易总量合计约为线上交易量的一倍。参照这一比例，2016年全年线上交易量将有望接近1亿吨，加上协议转让与CCER，成交总量有望超过2亿吨。但相比于试点碳市场每年发放超过12亿吨的配额总量，2亿吨的年交易量依然非常有限。参照EU-ETS每年20亿吨的配额总量却能够形成百亿吨级的交易量，我国碳市场还有很大的发展空间。

（一）碳配额成交量情况

目前我国7个试点碳市场均设定6月末为履约期，要求控排企业清缴配额，并发放下一年度的配额。而实际履约过程中由于种种问题，常常将期限延后至7月末。因此，我们可以7月末为界划分时间，即一个履约年度为每年8月1日至次年7月31日，其中6、7月为履约时间。

在我国7个试点碳市场中，北、上、广、深和天津已完成了两次履约，湖北和重庆则完成了一次履约；2016年的履约也很快将在一个月之后到来。在三个履约周期中，市场总体成交量稳步提升（如图1所示）。然而从成交的时间分布来看，市场主体依然是集中在履约期，即6、7两个月进行交易，成交量占全年总量的一半左右。这表明目前我国碳交易试点市场上的参与者普遍以履约需求作为主要的交易动机。由于市场交易的存续时间依然较短，市场主体尚未形成对碳价格的合理判断和预期，因此在非履约期交易相对比较清淡。控排企业在履约期集中进行交易，导致配额的市场价格大幅上涨，而在履约期结束后又大幅下跌（参见图4，这一特征在2014年履约期中尤为明显，2015年履约期由于低成本的CCER大量进入市场，导致配额价格下跌）。这在一定程度上提高了企业的履约成本，抑制了碳市场降低总体减排成本的有效性。

图1　全国碳交易试点市场按履约周期记年交易量

图2　全国碳交易试点市场当日总成交量

图3　各试点市场成交量占比变化情况

但是这一现象正在随着市场主体交易经验的积累以及交易制度的完善不断好转。从图2可以看到，尽管各年成交均集中在6、7两月，但2014～2015年度交易量自3月开始便出现明显的放大，比2013～2014年度提前了约一个月，成交量也显著高于前一年度。2016年成交量显著放大的时点进一步提前到2月，且从前一个履约期至今的十个月看，市场成交的分布相对平均，市场活跃度显著提高。这些变化表明随着市场的有效预期逐渐形成，越来越多的企业选择提前布局为履约做准备，从而降低履约成本，市场不断趋向成熟。

对比7个市场各自的交易量可以看到（图3），湖北市场交易量最大，三个履约年度在全国总交易量中的占比分别达到54%、56%和41%，其中最后一个履约期占比下降主要是由于广东和深圳交易量的大幅增加。在前两个履约期，深圳市场的交易量在全国的占比约为12%，而2015年8月以来成交量占比提高了一倍以上，达到28%；而广东市场的成交量在过去三个履约周期中则持续增长，2013～2014年占比8%，2014～2015年占14%，而2015年8月以来成交量占比达到22%。北京和上海市场的交易量规模相对较为稳定，而重庆和天津市场成交量则持续低迷，占比较小。

七个试点碳市场不仅成交总量差距较大，交易的时间分布特征也有较大差别。如果用成交量与配额总量的比例表示交易活跃度，用交易量前20%的交易日合计交易量在总交易量中的占比表示交易集中度，则七个市场的对比情况如表1所示。湖北、深圳两市在最近的两个履约周期中交易集中度都较低，表明成交的时间分布相对较为平均；交易活跃度也高于其他几个试点省市，显示市场流动性比较充足。相比之下，上海在2014～2015年履约周期中交易的时间分布较为平均，但2015年8月至今的最近一个履约周期中尽管成交总量有所提高，但交易集中在个别时点发生，连续性较低、集中度较高；相反，天津在最近一个履约周期中交易比较平均，但成交量较小。除此之外，北京和广东的交易集中度则始终较高，而重庆市场成交非常离散，交易量也非常有限。

表1　试点碳市场交易集中度与活跃度单位：%

（二）配额价格波动情况

碳排放配额价格的波动，在三个履约周期中也呈现出不同的特征。在第一个履约年度中（2013年8月～2014年7月）价格波动非常剧烈，深圳市场从最初的30元/吨飙升至接近150元/吨，此后虽然回落，但价格波动性始终较高。在第二个履约周期（2014年8月～2015年6月）价格维持在30元/吨附近，相对较为平稳，直到履约期（6月）价格出现一定的波动，但是相比于此前一个履约期依然非常稳定。而在2015年8月至今的第三个履约周期中，碳配额价格又出现了相对较大的波动，主要原因在于各市场引入了机构、个人等非控排企业的投资者，市场流动性提高。

各市场的价格之间则经历了一个从分散到收敛，再分散的过程。在试点市场开始交易的初期，由于尚未形成稳定的市场预期，各市场价格变化幅度较大，且市场间价格差异也较大。经过第一次履约（2014年7月）后各市场价格逐渐收敛，尤其是在邻近第二个履约期（2015年6月～8月），七个碳市场配额价格均集中在30元/吨附近。进入第三个履约年度（2015年8月）后，深圳、北京市场价格出现了震荡上行的趋势，而上海、湖北市场价格则持续下跌，各试点市场价格出现“分层”现象：北京、深圳为高价市场，碳配额集中在45元/吨附近；而上海、广东、湖北则为低价市场，配额价格低于15元/吨，其中上海市场价格最低，为5元/吨。

各试点市场碳配额价格的分离一定程度上体现了不同地区配额总量的宽松程度，试点市场对“自愿减排项目”产生的低成本“核证减排量（CCER）”的接受程度，以及金融机构、个人等非控排企业参与市场的规模。我们在下文第二节试点市场规则和制度对比部分详细讨论。

图4　全国碳交易试点市场成交均价与配额总量

图5　全国碳交易试点市场成交均价与配额总量

（三）试点碳交易市场履约效果

实现减排目标、控制排放总量，是碳配额交易的最终目的。从七个碳交易试点市场过去两次履约的情况看，2014年的履约困难较多，北京、深圳和广东没能按要求清缴足额排放配额的企业分别有12家、4家和2家，而上海、广东、深圳市场则考虑到部分企业无法按时完成履约，在履约期限之后增设配额拍卖环节，通过一次性有偿分配的方式帮助企业完成履约。履约效果不理想的关键原因，在于控排企业对碳交易体系尚不熟悉，没有引起足够的重视。

相比之下2015年的履约进展较为顺利，尽管部分市场依然推迟了配额清缴的最后期限，但绝大部分企业已经能够自行完成履约。经过了上一年的经验，大部分控排企业已经了解了碳市场的运行规则，对碳价格也有了直观的判断，因此可以提前布局购买配额用于履约。2015年除天津和深圳分别有1家和2家企业没能完成履约外，北京、上海、广东和湖北等市场均100%履约（重庆未公布最终履约情况）。

图6　各试点碳交易市场活跃度

二、试点市场制度设计对比

目前我国七个试点碳市场中，深圳尽管配额总量最小，但控排企业数量最多，导致市场竞争性最强，成交活跃；湖北和广东市场规模较大，市场交易也相对较活跃；上海和北京其次；而天津和重庆市场交易则几乎停滞。

试点碳排放配额交易市场的制度设计，在很大程度上决定了市场交易的活跃度，同时也影响着市场的有效性和价格发现的能力。碳市场相关制度设计的关键要素包括：覆盖范围、配额总量及其分配方式、跨期灵活机制、抵消机制、市场准入、履约机制等，本节即从这几个方面对试点市场的制度设计进行对比分析。

目前我国七个试点碳市场交易的配额都只针对二氧化碳（CO2），但由于各市场均接受自愿减排项目的核证减排量（CCER），而根据国家发改委《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》第二条的规定，CCER项目覆盖全部的6类温室气体（即二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫），并按照其升温强度折算成二氧化碳当量（CO2eq）核算减排量。因此实际上各类温室气体减排项目均可以参与我国碳交易市场。

值得注意的是，我国试点碳市场对企业电力消费所对应的间接碳排放也计为企业碳排放量加以约束。这样的方式会导致重复计算问题，即同一度电，在发电环节由发电企业支付了碳排放成本，而后在工业企业使用这一度电的时候，需要再次支付相应的碳排放成本。这样的设置主要是考虑到我国目前管制电价下，上游发电环节所承担的碳排放成本无法向下游电力消费企业传导。在这样的条件下，如果只对发电环节碳排放进行核算，则工业企业的用电成本不受影响，也就无法对终端电力消费行为进行调节，削弱了减排政策的有效性。此外，由于试点阶段碳交易仅覆盖非常有限的部分地区，且部分试点地区（以上海为代表）间接排放达到了其总排放的80%以上。如果只核算直接排放，这些地区可以通过增加电力消费、减少直接排放的方式将碳排放外移，导致“碳泄漏”的问题，降低减排政策的公平性。因此，我国试点碳市场目前均将企业电力消费所对应的间接碳排放纳入覆盖范围，即按照各试点地区电力生产的平均碳排放量核算电力“隐含碳排放（EmbodiedEmission）”，据此核算企业电力消费所对应的碳排放量。通过这样的方法，可以直接将碳排放成本加进企业用电成本中，调节电力消费行为、降低电力需求，同时避免“碳泄漏”。由此可见，纳入间接排放是在我国电力市场不完全的背景下做出的一个折中方案。

试点市场覆盖行业基本上是电力热力、钢铁、水泥、石油、化工、制造业等传统高能耗、高排放行业。这些行业排放量大、减排潜力大、企业规模大、数据基础好，便于试点期间的监管。除工业外，北京、上海、深圳这几个发达地区还根据地区经济结构特点，将交通、建筑和服务业等非工业部门纳入碳交易覆盖范围。尽管目前这些行业的碳排放占比相对较低，但在工业化和城市化快速发展的背景下，未来的能源消费需求将不断上升。此外，这些地区已逐渐进入工业化发展的后期，工业部门企业数量有限且规模都较大，因此如果不纳入其他部门会导致市场交易主体过少，不利于市场的健康发展。

对于具体控排企业的标准，各试点市场的设定也有所区别。其中天津、上海、重庆、广东均设定为年排放2万吨CO2以上；北京和深圳较低，分别为1万吨和3000吨；而湖北则较高，为6万吨，体现了湖北省工业企业数量多、规模大的特征。同时为了为进一步扩大市场范围做准备，各试点市场还设定了一档标准，满足该标准的企业尽管不需要参与交易，但是同样需要按期对其碳排放数据进行报告（具体标准参见表2）。

表2　试点碳市场行业与企业覆盖范围

值得注意的是国外碳市场往往将“排放设施”而非“企业”作为最小的单位参与碳交易，在设施层面更容易跟踪其活动水平的变化，从而便于配额分配和履约。我国以“企业”作为参与碳交易的最小单位，一定程度上降低了企业排放边界的科学性，以及配额分配的合理性。这样的设定主要是考虑到目前我国能源统计体系的最小单位为企业，方便主管部门对企业的排放及其履约行为进行管理。北京、上海和广东对新增产能以“排放设施”为单位纳入交易体系，以期渐进地解决上述问题。

（二）配额总量及分配方式

碳排放权初始配额总量及其分配，对于碳市场的有效性起着基础性的作用，可以说设计合理的配额分配方案是碳交易机制设计的核心。与国外市场相比，我国碳市场的配额总量设定及分配方案的设计都具有更大的挑战性。首先我国的减排目标是以强度指标的形式设定，因此包含未来经济增长的不确定性。由于我国经济尚处于相对高速的增长阶段，经济总量与结构变化较快，技术进步以及政策变化也频繁发生。这些都会给我国未来的排放轨迹带来较大的不确定性，在配额总量设定与分配过程中需要加以考虑。为此，七个碳市场在试点过程中都采取了柔性的配额结构，设置了“初始分配配额”、“新增预留配额”和“政府预留配额”，在控制现有设施排放的同时，为未来的经济增长以及政府的市场干预预留了空间。

梁贯成教授认为“数学素养”就是在没有数学的地方，能看到数学、感觉到数学，能够用数学解决身边的一些问题或者工作中的一些问题．可见，“数学素养”应该理解为人的一种思维形式，它不可能通过某一节课完成，这是一个长期持续的过程，甚至很难用语言来描述它的目标或达成度，它是老师个人通过自己的教学，影响一群学生的过程．教师需要挖掘数学教学内容中的思维价值，尽可能在每一节课中，设计利于放大这些思维价值的数学活动，在数学教学过程中，通过学生的活动，将这种“思维形式”内化为自己的“思维习惯”．

各试点市场碳配额的初始分配均采取了“免费分配为主、有偿分配为辅”的做法。拍卖分配能够有效地发现市场价格、降低管理成本、减少寻租行为，但会提高企业履约成本，增加建立碳市场的阻力。因此不论是国际还是国内，拍卖分配都处在辅助的地位，之后逐渐提高拍卖占比。广东规定2013～2014年配额的3%通过拍卖的方式有偿分配，其余97%免费分配；2015年拍卖比例提高至10%，“十三五”以后根据实际情况再逐步提高拍卖比例。湖北规定配额总量的2.4%可用于拍卖，而且在启动交易之初进行拍卖，从而为市场交易提供价格参考；深圳和上海则在履约前拍卖小部分配额，用于满足配额有缺口的控排主体的履约需求。

对免费分配的部分配额，最主要的分配方式包括“历史排放法”和“行业标杆法”。历史排放法以企业过去的碳排放数据为基础进行分配，数据需求较低、操作简单，是目前各试点免费配额分配的主要方式。但是该方法忽略了企业前期开展的减排行动，因此可能造成“鞭打快牛”的现象，不利于鼓励企业尽早落实减排。为此，部分试点市场在分配时引入调整因子，以期部分弥补历史排放法的缺陷，如上海设置“先期减排配额”，向在2006年至2011年间实施节能技改或合同能源管理项目，获得国家或本市有关部门认可的控排主体进行发放。行业标杆法则以行业平均水平，或者先进水平为依据，根据企业预期产出设定其所得的配额量。一般认为标杆法具有更高的科学性，且能够鼓励企业加快减排。但设定行业标杆需要了解详细的行业、企业排放和经营数据，因而限制了其应用范围。在目前我国试点碳市场中，标杆法仅应用于新增设施以及电力、航空、建筑物等产品较为单一的行业部门。

除了上述传统的分配方法外，湖北采用了滚动基准年法对历史排放法进行修正。对企业而言，一方面履约时排放数据越低，所需的履约配额就越低，履约成本也能较低；但是反过来，较低的排放数据在滚动基年法下，会降低来年分配到的配额。因此，这样的机制实际上形成了一种制衡机制，倒逼企业报出客观的数据，降低市场信息不对称造成的不利影响。此外，重庆试点碳市场采取了“企业自主申报”的方式。这样的方式直接造成了重庆碳市场配额大量剩余，市场交易陷入停滞。

从国际经验可以发现，配额过剩是碳市场交易初期最容易发生的问题。而允许碳配额的跨期储存是平滑各期配额价格的有效手段。此外，允许配额储存对于企业跨期进行碳资产管理、降低减排成本具有重要的作用，因此各试点均允许控排主体跨期储存配额。需要指出的是，湖北碳市场规定，控排企业直接分配得到的免费配额在履约期后会被注销，而通过交易市场购入的配额则可以储存至下一履约期使用。因此企业如果要储存配额，就需要先将自己剩余的配额出售后，重新购入。这样的规定在一定程度上提高了湖北碳市场交易的总体流动性。

表3　试点碳市场行业与企业覆盖范围

（三）抵消机制

根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，自愿减排项目实现的减排量，经主管部门核证并在“国家自愿减排交易登记系统”进行备案后，可获得“核证自愿减排量（CCER）”。CCER可以在碳排放配额交易市场上进行交易，用以抵消（offset）控排企业的排放量。碳市场接纳CCER有利于鼓励非试点地区的节能减排行动，同时也为试点市场向全国性的统一碳市场的转换提供了过渡的手段。然而对试点碳市场而言，CCER的成本较低，因此会对市场价格造成影响。因此七个试点市场均对CCER的使用做了一定的限制，包括对使用比例、项目类型和完成时间的规定，以及对CCER项目的本地化要求。

2015年1月中国国家自愿减排和排放权交易注册登记系统正式上线，自愿减排项目供给大幅提高，低成本的CCER大量涌入试点碳市场。接受EU-ETS的教训，各试点相继出台相关规定限制CCER的使用，提高了CCER的准入门槛，包括设定使用限额、时间和地域限制，以及项目类型限制（具体如表4所示）。在抵消比例上，湖北、深圳、广东、天津和重庆较为宽松，规定各企业用CCER进行履约的用量不得超过该企业自己的年度配额或排放量的10%；上海和北京较为严格，设定为不超过5%。而在本地化要求上，作为中西部地区的湖北和重庆要求最为严格，要求仅本地项目产生的CCER才能够用于交易；北京和广东分别要求CCER使用量的50%和70%来自本地项目。设置本地化要求目的，在于促进本地非控排企业的减排行动，便于本地区完成“十二五”减排目标。但与此同时，各试点市场也在探索通过CCER进行跨区域合作，接受周边地区，以及与本地区签订碳市场合作协议的省区的CCER。此外，2013年以前的项目的交易将受到限制；水电项目受到限制，而林业碳汇和农业减排项目则普遍受到鼓励。

2015年是CCER的入市交易和参与履约的元年。截至2015年12月31日，各试点碳市场的CCER累计成交量（包括线上交易和协议转让）分别为：上海2543万吨，北京368万吨，深圳200万吨，广东101万吨，天津125万吨。湖北和重庆两地CCER交易量未公布。上海市场由于未对CCER项目类型和地域设定限制，因此CCER交易最为活跃，CCER用于履约的比例也最高，约50万吨。

表4　试点碳市场用CCER履约的限制

由于CCER的成本较低，因此2015年CCER大量进入市场用于履约导致履约期市场交易价格出现下跌，而上海、北京和深圳等CCER成交规模较大的市场受CCER冲击价格变化也相对较为明显。

（四）市场主体与准入规则

除控排企业外，引入机构和个人投资者对提高市场流动性、强化价格发现能力都有一定的作用，但是这些投资者没有对碳排放配额的实际需求，参与市场以投资投机为目的。

目前国内碳市场均允许机构投资者参与，包括进行配额交易，以及开展经纪业务。在七个试点市场中，只有上海是在完成了第一个履约周期后，才于2014年9月向机构投资者开放的，其他试点市场均是在上市交易之初便引入了机构投资者，但实际上机构和个人投资者在2015年第二个履约期之后，才逐渐开始积极参与市场交易。

各市场对机构投资者的准入条件各有不同，其中天津的准入门槛最高，除要求全国营业网点不少于20家外，综合类会员的注册资金不低于1亿元人民币，经纪类会员的注册资金不低于5000万元；上海设定的注册资本金要求为100万元；深圳、湖北两地市场的准入门槛最低，没有注册资本金的要求。尽管各交易所相关规定中没有对经纪类、综合类会员的企业性质做特别的规定，但碳交易业务会员资格均采取单独审核，就目前情况看，经纪类和综合类会员以商业银行和券商等金融机构为主，尚未出现咨询公司、财务公司以及能源服务公司及其他非金融企业成为经济类、综合类会员。此外，目前我国试点碳市场中仅深圳市场于2014年8月获准向境外投资者开放，允许境外机构投资者参与。

表5　试点碳市场交易主体（数据截至2015年底）

对于自愿参与碳交易的参与人或其他自营类机构，北京碳市场设置的门槛最高，注册资金要在300万元以上，另外六个试点地区注册资金都在100万元以下或者无要求；对于自然人或限制参与人，也是北京碳市场要求最高，自然人不仅要求金融资产不少于100万元人民币，还对交易人户籍做出了一系列限制，而限制参与人则包括交易场所工作人员、第三方核查名单的核查人员和政策制定有关人员。

（五）履约机制

目前我国七个试点碳市场已经经历了两次履约过程，2015年的履约情况明显好于2014年，不仅履约率提高，履约延期的现象也有所缓解。此外，2013年履约过程中尽管上海和深圳的履约率达到了100%和99.4%，但是两市主管部门均在履约前向配额短缺的控排企业定向拍卖配额，增加配额供给，促进履约的达成。其中深圳市场的拍卖底价取市场平均价格的一半，以降低控排企业履约的成本，同时规定了控排主体的竞拍比例（配额缺口的15%），以鼓励企业尽量多地通过市场交易获得配额完成履约；上海则将拍卖底价设为拍卖前30个交易日成交均价的1.2倍，一方面缓解配额短缺，另一方面拍卖底价高于成交均价，刺激控排主体积极参加二级市场交易实现履约。2015年履约时，各市场控排企业均能够自主完成履约，没有试点市场开展额外的拍卖流程。

各控排企业在履约前，首先需要经过第三方核查机构的碳排放核查，确定其排放量，并以此为依据确定需要缴纳多少配额用于履约。可见核查机构在碳市场中发挥了非常重要的作用，其核查报告的科学性、准确性和权威性，是碳交易市场有序运行的基础要件。大部分试点市场通过政府出资，为企业分配相应的核查机构。这样的方式在碳市场初期能降低企业的参与成本，提高企业参与碳市场的积极性，同时也避免了企业和核查机构的利益关联，保证核查的客观、独立和公正。深圳市场率先采取了企业出资，自主选择核查机构的方式，北京在2015年也采取了该方式分配核查机构。企业自主选择的机制提高了对核查机构的核查能力、报告质量、数据准确性等的要求，有助于促进碳交易体系进一步向市场化的方向发展。

三、从试点市场向全国碳市场的过渡

在七个试点市场启动后，2013年11月召开的十八届三中全会进一步提出“推行全国碳排放权交易”，2014年中央深化改革领导小组的办事机构——中央改革办（王沪宁为主任）更是将“建立全国碳排放总量和分解落实机制，制定全国碳排放权交易管理办法，建立国家碳排放权交易登记注册系统”作为国家发展改革委牵头的重点改革任务重点督办，国家碳市场的建设进程紧锣密鼓地推进。

除了试点省市积极推广碳市场建设经验外，国家发改委2014年底发布《碳排放权交易管理暂行办法》，部署非试点省市开展全国碳市场建设的准备工作。

表6　全国碳市场体制建设与交易规则设计相关的主要政策文件

（一）全国碳市场建设的总体安排

按计划全国碳市场建设将分为三个阶段①国家发展改革委气候司在《中国经贸导刊》2015年第1期发表题为《关于推动建立全国碳排放权交易市场的基本情况和工作思路》的文章，对建立全国碳排放权交易市场的必要性与紧迫性、工作基础、总体部署、时间进度安排和保障措施进行说明。：2014～2015年为前期准备阶段，完成碳市场基础建设工作；2016～2020年为运行完善阶段，实施碳排放权交易，调整和完善交易制度，实现市场稳定运行；2020年之后为稳定深化阶段，进一步扩大覆盖范围，完善规则体系，并探索和研究与国际碳市场链接。按照目前进展，全国碳市场将于2017年启动交易，覆盖8大部门32个行业近1万家企业，涉及年均约40～45亿吨的碳排放，占全国碳排放量的近50%。届时我国将超过欧盟，成为全世界最大的碳交易市场。

根据相关政策文件精神，我国拟建的全国碳市场部分要素已经明确，具体如表7所示。

表7　全国碳市场执行要素汇总表

续表

（二）非试点地区的准备工作

随着全国碳市场日益临近，全国各省市也都在积极准备。按照国家发改委《碳排放权交易管理暂行办法》的要求，非试点地方主要工作是配合国家做好政策的设计，开展能力建设培训，重点包括完善低碳发展规划、开展碳排放核查并编制地区温室气体清单、培育第三方核查机构团队，以及加快划定纳入碳交易的控排企业名单，从而为全国碳市场启动以后顺利推进配额分配、开展碳交易打好基础。此外，按照EU-ETS的建设经验，拟建的全国性碳市场作为全球最大的碳交易市场，集中于一两家交易平台上进行交易的难度较大，而参考EU-ETS的交易体制，由碳交易主管部门设立统一的登记结算机构，同时由多家交易所构成主要交易平台，配合做市商场外交易的多层次交易体系具有较高的可行性。目前七家试点市场在交易平台建设上占得了先机，但是部分非试点地区也在积极探索寻求在全国碳市场交易平台体系中占据一席之地。